Actividad económica del Estado

    (Venezuela)

    1. Introducción
    2. La economía y las funciones del Estado
    3. Relaciones entre el derecho y la actividad financiera
    4. Los ingresos publicos: clasificación
    5. El impuesto. Finalidad y origen historico
    6. Poder tributario. La doble imposicion.
    7. Hacienda pública y actividad financiera
    8. Renta nacional
    9. El presupuesto económico y la contabilidad nacional.
    10. La balanza de pagos. Contabilidad
    11. El sistema financiero
    12. Administración financiera
    13. Política financiera
    14. Política financiera institucional.
    15. La inversión internacional y su tratamiento fiscal
    16. Bibliografia

    INTRODUCCIÓN

    La dinámica legal, así como la inestabilidad económica van de la mano con la inflación, devaluación y elevadas tasas de interés. Leyes que surgen de la improvisación, tales como la Ley de Impuesto al Valor Agregado y la Ley del Débito Bancario sin haber hecho un estudio previo de las necesidades del ciudadano antes que las necesidades del estado.

    Esto sería el equivalente de un estudio de mercado con orientación hacia la organización que realiza dicho estudio, en vez de una orientación hacia la población. Este conjunto de variables son de un aspecto preocupante cuando no existen planes coherentes que permitan dirigir al país hacia su verdadero beneficio socioeconómico.

    Este beneficio debe estar representado por el bienestar de los ciudadanos y no por el dinero que reposa en las reservas internacionales, en el Fondo de Estabilización Macroeconómica o los lingotes de oro que puedan quedar en el Banco Central de Venezuela. La teoría financiera aplicable al sector público es aquella que trata de maximizar el rendimiento de los recursos del estado a través de la minimización de los problemas socioeconómicos que pudieran afectar a la población; tales como, seguridad social, educación y cultura a todos los niveles, vivienda, salud, salud, seguridad, defensa y otras múltiples necesidades.

    Se pretende aquí crear en el profesional de las finanzas públicas, tanto en las ramas del derecho como en las ciencias económicas y sociales, una conciencia que vaya más allá de las técnicas modernas del manejo de la actividad financiera del estados; que sea capaz de aplicar sus conocimientos en pro de lograr el equilibrio real entre recursos del estado y necesidades de la población. .

    La estructura del presente trabajo pretende ser, además de didáctica, lo más fluida y coherente posible en la conexión de los capítulos y tópicos que aquí se tratan. Comenzando con los elementos escenciales de las finanzas publicas al ser comparadas con la actividad financiera privada y culminando con las técnicas más conocidas en la evaluación de la actividad financiera del Estado. .Además del presente CD-libro, se espera que con la bibliografía se cumpla con las expectativas de los usuarios y permita construir fórmulas para la toma de decisiones sabias, en materia tributaria y de Hacienda Pública en general, en pro del bienestar del trabajador, del ciudadano, del Estado y del empresario.

    El autor reconoce los aportes de los cursos que en materia de de fondos, fiscal y tributaria de la escuela de Escuela de Administración y Ciencias de la Organización de Florida International University, Miami, Florida, USA y la especialización en evaluación de programas y proyectos sociales del programas de finanzas de las Escuelas de Administración y Educación de The George Washington University. Asimismo, la experiencia adquirida como profesor de finanzas internacionales en materia monetaria, comercial y fiscal proporcionaron al autor de valiosa información para el tratamiento de la política monetaria y fiscal que aplican los países, tanto desarrollados como en vías de desarrollo.

    REBM

    Ciudad Guayana, Noviembre 2003

    CAPITULO I

    LA ECONOMIA Y LAS FUNCIONES DEL ESTADO.

    Las actividades financieras, tanto del sector público como del sector privado, se desarrollan dentro de la estructura de un sistema económico político y social El siguiente esquema presenta un resuman de la estructura económica que servirá de base para lo que se trata en el cuerpo del presente trabajo:

    ESTRUCTURA DE UN SISTEMA ECONOMICO

    1. FACTORES DE PRODUCCION
    1. TRABAJO: La fuerza del hombre para producir
    2. RECURSOS NATURALES: Susceptibles de provecho económico.
    3. CAPITAL: Bienes de producción y medios de financiamiento que posee una unidad económica.
    4. LA TECNOLOGIA: Conocimiento científico aplicado a la producción de bienes / servicios
    1. SECTORES PRODUCTIVOS
    1. PRIMARIO: Actividades extractivas de materias primas
    2. SECUNDARIO: Actividades procesadoras de materias primas
    3. TERCIARIO: Actividades de distribucion de bienes/servicios
    1. INSTITUCIONES JURIDICO/ECONOMICAS
    1. INSTRUMENTOS LEGALES
    2. ORGANIZACIONES GREMIALES
    1. INSTITUCIONES CIENTIFICO EDUCATIVAS
    2. CONSUMIDORES
    3. EL ESTADO COMO ENTE REGULADOR CON FUNCIONES DE:
    1. MANTENER EL EQUILIBRIO MACROECONOMICO: Mediante el ajuste armónico de los flujos de dinero (flujo nominal) y productos (flujo real)
    2. ESTIMULAR EL CRECIMIENTO
    1. SECTOR EXTERNO
    1. EXPORTACIONES
    2. IMPORTACIONES

    La figura I-1. Muestra un modelo de desarrollo político, económico y social.

    . I-

    MISION ORGANIZACIONAL

    Antes que todo de entenderse que las actividades financieras de las pertenecen al mundo de las organizaciones, por tanto:

    1. Toda organización tiene una misión: acta constitutiva y estatutos
    2. Para cumplir su misión la organización necesita captar recursos mediante el proceso de intercambio.
    3. La organización realizara intercambios con numeroso publico: inversionistas, trabajadores, proveedores, clientes y el medio ambiente en general.
    4. Él publica responderá a la organización en términos de la imagen de la organización.
    5. la organización tomara medidas concretas para mejorar la satisfacción hacia él publico

    La tabla I-1, muestra algunos ejemplos de transacciones organizacionales.

    ORGANIZACION

    1. Determinación y establecimiento de la estructura organizaciones.
    2. Dotación de los recursos necesarios y apropiados para los desarrollos de los planes.
    3. Sobre la base de los planes se establece la estructura y distribuyen los recursos.
    4. Agrupación de actividades de acuerdo a la relación que guarden entre ellas.
    5. Consideración de la misión organizacional.
    6. Diseño de procedimientos generales, específicos y alternativas.
    7. Operatividad de los recursos

    La organización es el conjunto de recursos con funciones especificas hacia un fin general.

    ORGANIZACIONES FORMALES E INFORMALES

    1. Organización formal: la constituyen el conjunto de relaciones entre recursos regidos por principios y normas orientadas hacia el logro de un fin común
    2. La aplicación de lo anterior implica:
    • Autonomía
    • Coordinación
    • flexibilidad
    • Definición clara de objetivos.
      1. Organización informal: la constituye cualquier actividad de grupos sin objetivos explícitos, incluye:
      • camarillas
      • subcamarillas
      • amigos íntimos y/ o fraternales
      • roscas
      • Grupos religiosos, político - partidistas y subgrupos.
      • comportamiento social individual y de grupos

        LAS FINANZAS EN EL SECTOR PRIVADO

        LA GERENCIA FINANCIERA EN EL UNIVERSO ECONOMICO

        1. Gerencia financiera era entendida inicialmente, a comienzos del siglo xx, como una simple administración de fondos para cubrir operaciones corrientes.
        2. La evolución de este concepto a la actualidad a convertido el objetivo de la gerencia financiera en la maximización del valor de las acciones de la firma.
        1. En el universo económico actual el nuevo concepto ha penetrado significativamente la coordinación de procesos actualizados de toma de decisiones en las gerencias de , ingeniería, producción y finanzas.
        1. Los objetivos de la gerencia financiera se basan en los objetivos de la firma:
        1. Maximizar el valor de las acciones para beneficio de sus propietarios.
        2. Satisfacción personal, bienestar de los trabajadores y de la comunidad en general.
        1. La oferta / demanda, la inflación y el crecimiento económico afectan el valor de las acciones.

        El concepto de administración financiera se origina de la función básica del administrador financiero, inicialmente limitada a la planificación y distribución eficiente de los fondos necesarios para cubrir las operaciones corrientes de un negocio.

        Este concepto ha evolucionado desde el año 1.900 hasta el presente; de tal manera que, de la simple administración de fondos se ha llegado al establecimiento y consecución del objetivo clave de toda organización con fines de lucro, la maximización del valor de las acciones de la firma. Este nuevo concepto ha incrementado significativamente la importancia de la administración financiera; sobre todo, en la coordinación de procesos actualizados de toma de decisiones, incluyendo las actividades de los gerentes de , ingeniería, producción y finanzas.

        Los objetivos de la gerencia financiera se basan en los objetivos de la gerencia de la firma bajo las siguientes condiciones:

        1. El objetivo primario de la firma es la maximización del valor de las acciones en pro del bienestar económico de los dueños de la firma. Este objetivo se traduce en la maximización de precio de las acciones comunes, lo cual es diferente de la maximización de la ganancia neta o ganancia por acción.
        2. Otros objetivos, tales como satisfacción personal, bienestar de los empleados y de la comunidad, también influyen en la consecución de los objetivos de la firma; no obstante, desde el punto de vista financiero este es menos relevante que la maximización del precio de las acciones.

        EL GERENTE FINANCIERO Y LA MAXIMIZACIONDE LAS GANANCIAS POR ACCION

        El gerente de finanzas como factor maximizador del precio de las acciones participa de las siguientes actividades de la firma:

        1. Coordinación del proceso de planificación de la firma.
        2. Administración del proceso de control.
        3. Obtención y administración de los fondos requeridos para implementar los planes.

        Asimismo, el gerente financiero puede afectar el precio de las acciones de la firma controlando los siguientes factores

        1. Futuras ganancias por acción.
        2. Riesgo de las ganancias proyectadas.
        3. Periodicidad de los flujos de beneficios.
        4. Forma de financiar la firma.
        5. Política de dividendos.

        El análisis de los efectos de estos factores se estudian mejor a través de la formulación de modelos de valuación de acciones, los cuales se tratan en detalle en el Capítulo 3.

        Otros factores que influyen en los precios de las acciones son los siguientes:

        1. Limitaciones externas, tales como leyes antimonopolio y regulaciones ambientales.
        2. El nivel general de la actividad económica, incluyendo la tendencia inflacionaria.
        3. Impuesto sobre la renta

        LA ACTIVIDAD FINACIERA EN EL SECTOR PRIVADO

        La actividad financiera puede clasificarse en tres áreas relevantes de decisión, las cuales son: inversiones, financiamiento y distribución de dividendos. El estudio de cada una de estas áreas dependerá del objetivo básico de la , tomando en consideración que la combinación de estos tres tipos de decisiones constituye la manera más eficiente de elevar al máximo el valor que tiene una para sus accionistas.

        Decisiones sobre inversiones.

        El resultado final de las decisiones sobre inversiones es el presupuesto de inversiones. Mediante este proceso se establece la manera de utilizar los recursos de proyectos cuyos beneficios se obtendrán en el futuro. El riesgo de todo proyecto de inversión está básicamente determinado por el grado de certeza con que puedan predecirse los futuros beneficios. En consecuencia las inversiones deben valuarse en relación con el rendimiento y riesgo adicionales aumentando los ya existentes debido a que son factores que afectan la valuación de mercado de la firma. Se incluyen dentro de este tipo de decisiones, la reubicación de recursos cuando un activo deje de ser rentable, la determinación del monto total de los activos de la firma, su composición y nivel de riesgo empresarial.

        Decisiones sobre financiamiento.

        Las decisiones sobre financiamiento determinan la estructura financiera de la firma, o sea, la óptima combinación de fuentes de fondos. Por lo tanto, la maximización del precio de las acciones dependerá del establecimiento de la mejor estructura financiera

        Así, la decisión sobre financiamiento va a depender de la conformación de los activos, tanto actual como futura, puesto que ello determina la naturaleza del riesgo empresarial, según lo perciben los inversionistas, el cual influye sobre el costo de capital de las diversas fuentes de financiamiento.

        Política de dividendos.

        Este tipo de decisión se refiere a la estimación del porcentaje de utilidades que se distribuirá entre los accionistas de la firma, ya sea como dividendo en dinero efectivo y/o como dividendo en acciones; a la planificación de la estabilidad de los dividendos a corto y largo plazo y del rescate o readquisición de acciones. El coeficiente de dividendos sobre utilidad, el cual indica los dividendos pagados en efectivo, determina el volumen de las utilidades retenidas; su evaluación debe orientarse hacia la maximización de los beneficios de los accionistas.

        Los razonamientos expuestos anteriormente permiten visualizar la administración financiera con un objetivo central: la maximización del valor de las acciones o del capital invertido por los propietarios de una firma. Esta apreciación no está limitada exclusivamente a las firmas mercantiles, cuyo capital está formado por acciones o títulos individuales de propiedad de la firma; se refiere, a demás, a la maximización de los beneficios sociales de las sin fines de lucro cuyos beneficios no son evaluados en términos económicos.

        No obstante, la inversión realizada tiene un inminente valor económico y la evaluación de sus beneficios, aunque expresados en términos no monetarios, constituyen la razón de ser de la inversión realizada; ejemplo de este tipo de inversiones lo constituyen las instituciones públicas y privadas no lucrativas, tales como asociaciones benéficas, gremios profesionales, sindicatos, fundaciones, institutos autónomos y corporaciones de carácter público.

        LA GERENCIA FINANCIERA EN EL SECTOR PUBLICO

        Las Finanzas Públicas, llamadas también "Hacienda Pública" y "Economía Financiera", es una ciencia social, una ciencia de la cultura, situada entre tres grandes campos científicos: La Economía, el Derecho y la Política. Estudia una de las más importante funciones o actividades del Estado: la llamada "actividad financiera", que es la gestión que realiza el ente público para lograr los medios económicos que le permitan llenar sus fines.

        La Administración Pública y las actividades del Estado

        Con el objeto de satisfacer necesidades públicas el Estado desarrolla una serie de actividades, cada día más amplias y complejas, que ejecuta mediante los cuadros de la Administración Pública, llamados servicios públicos. Tales servicios desarrollan sus actividades mediante la utilización del trabajo de toda clase de personas: los empleados y funcionarios públicos, los técnicos, profesionales y obreros al servicio del Estado; y la aplicación y empleo de bienes y materiales de toda clase, desde los más sencillos, como útiles de escritorios y máquinas de escribir hasta los más complejos y costosos, como centrales hidroeléctricas, laboratorios científicos, barcos, aeronaves y equipos electrónicos.

        El pago de esos trabajos y adquisición y mantenimiento de los referidos bienes y materiales, significan constantes y fuertes gastos para la Administración Pública. La actividad financiera, desarrollada por ella, debe proporcionarle los medios económicos necesarios para efectuar tales gastos o erogaciones.

        LA ACTIVIDAD FINANCIERA Y RELACIONES CON OTRAS RAMAS

        Relaciones con la Economía

        La actividad financiera se relaciona con la ciencia económica; esto se debe a que se refiere fundamentalmente a la obtención y empleo de bienes o medios económicos, principalmente dinero.

        Relaciones con el Derecho

        Se relaciona con el Derecho (Derecho Público), porque todas las actividades del Estado, incluso la financiera, deben ser reguladas por normas de Derecho, en este caso, por el Derecho Financiero.

        Relaciones con la Política

        Tiene nexos con la política, porque el desarrollo de un plan de Gobierno, cualquiera que sea la orientación del mismo, está íntimamente ligado a los medios económicos de que pueda disponer el Estado; es decir, con los denominados recursos fiscales; además, porque las instituciones e instrumentos financieros (los gastos públicos, los impuestos, el crédito público, el presupuesto) se utilizan en la actualidad como herramientas para actuar sobre el medio social y económico.

        Lo expuesto justifica que en las universidades, tanto nacionales como del exterior, la actividad financiera se estudie en diversas Escuelas, tales como Economía, Administración y Contaduría, Derecho, estudios internacionales y como asignatura de estudio en programas de postgrado en finanzas, tanto de administración de negocios como en administración pública.

        Su consideración y estudio en las diversas ramas del Derecho cobra importancia porque los juristas deben tener conocimiento a plenitud de todas las actividades del Estado; especialmente, de la actividad financiera y de la rama del Derecho que regula esta actividad, el Derecho Financiero. Incluso, desde el punto de vista del ejercicio profesional en el campo del Derecho Privado, se hace preciso el conocimiento de las finanzas públicas, en su aspecto jurídico, ya que la actividad privada en la actualidad se ha visto cada vez más intervenida y mediatizada por la actividad financiera del Estado, debido al aumento constante de la intensidad, clase y complejidad de los impuestos y contribuciones.

        EL CONCEPTO DE FINANZAS

        El término "finanzas" proviene del latín "finis" que significa terminar. Relacionada con las obligaciones, significa la cancelación de las obligaciones el pago de las mismas (finiquito); pero como el pago de las obligaciones se hace regularmente en dinero, se concluye en que todo lo relativo al uso del dinero se considera financiero.

        UCV. Facultad de Derecho. Anotaciones de Finanzas

        Si el dinero se usa en el sector privado, se considera que corresponde a las Finanzas Privadas; si el dinero se usa en el campo público, se considera que corresponde a las Finanzas Públicas. Aunque algunos autores consideran que las finanzas públicas constituyen la expresión correcta, en el campo del derecho se le conoce, simplemente, como "finanzas" No obstante pudiera haber un choque de terminologías con los profesionales de la economía, administración, contaduría e ingeniería, puesto que si se considera que todo lo relativo al manejo del dinero es financiero, el término "finanzas" no puede estar reservado para el manejo del dinero de la administración pública. En todo caso, la administración financiera se refiere a la maximización del valor de la inversión; ya sea, en el sector público o en el sector privado. Para los efectos de este trabajo, las finanzas del Estado se denominan finanzas públicas y las finanzas del sector privado se denominan finanzas corporativas o finanzas de .

        El término Hacienda Pública

        Para las finanzas del estado se utiliza también la denominación de Hacienda Pública. Hacienda significa, en general, el conjunto de los bienes de una persona, o sea su patrimonio. El patrimonio está constituido, por una parte, por activos integrados por bienes y rentas y, por otra parte, por pasivos integrados por deudas y obligaciones. La Hacienda Pública, en sentido de patrimonio, sería el conjunto de bienes, rentas y deudas que forman el activo y el pasivo de la nación; su patrimonio sería la diferencia existente entre la suma de los activos y la suma de los pasivos. Las normas e instituciones mediante las cuales el Estado utiliza el patrimonio para satisfacer sus propios fines están establecidas en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional. El tratamiento de la hacienda pública se examinará por separado en el capítulo III.

        El término Economía Financiera

        El término Economía Financiera, es otra denominación que se refiere al tratamiento de las finanzas públicas. Tal vocablo deriva de la expresión finanzas y de la idea de acción. Se refiere a la acción económica pública.

        El término Fisco Nacional

        A La representación jurídico-patrimonial del Estado se le denomina Fisco Nacional, de allí se deriva que, se ha dado al estudio de la finanzas públicas el nombre de ciencias fiscales. La palabra "fisco" se deriva del vocablo latino "fiscus" que traduce "mimbre", material con el cual se fabricaba la cesta utilizada para cobrar los ingresos del imperio en la época de la vieja Roma.

        LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

        La actividad financiera es la gestión que realiza el Estado y los demás entes públicos secundarios a fin de proveerse de los medios económicos idóneos para cubrir los gastos que ocasionen la satisfacción de las necesidades públicas. La actividad financiera tiene relación de dependencia con las demás funciones del Estado. Para cumplir con su gestión de administración pública el Estado debe hacer uso de los medios económicos que el mismo logra a través de las funciones recaudatorias de la actividad financiera. La recaudación de ingresos es una gestión fundamental del Estado, sin la cual no pueden efectuarse sus demás funciones. Sin embargo, la actividad financiera no alcanza fines por sí misma. Tal gestión sólo logra medios económicos para satisfacer los fines propios del Estado. Estos medios son llamados ingresos públicos.

        UCV. Facultad de Derecho. Anotaciones de Finanzas

        LA DIMENSION ECONOMICA DEL ESTADO

        La actividad general del Estado, encaminada al cumplimiento de sus fines de utilidad general, tiene una dimensión económica. Se explica por cuanto debe diligenciar la obtención e inversión de recursos necesarios para el cumplimiento de tales fines. En consecuencia, se declara por muchos autores que tratamiento de las Finanzas Públicas tiene por objeto el estudio teórico de los problemas que entraña la actividad económica del Estado, encaminadas a la satisfacción de las necesidades colectivas. Según esta posición, la economía financiera no es, en definitiva, sino una rama de la ciencia económica que se califica por la especial naturaleza del sujeto que realiza esa actividad, (El Estado) de los medios que utiliza y de los fines que persigue satisfacción de necesidades colectivas).

        La naturaleza político - económica de la actividad financiera

        La actividad financiera, considerada en si misma, tiene naturaleza económica. La naturaleza política existe también en el fenómeno financiero. En efecto, si la actividad financiera constituye una parte de la actividad administrativa y esta, a su vez, esta integrada por el conjunto de actividades destinadas al cumplimiento de fines de utilidad general, es evidente que sólo podrá tenerse un concepto preciso de la actividad financiera partiendo de una noción clara de la organización y de los fines del Estado.

        La actividad financiera y la soberanía política

        Por otra parte, la facultad del Estado de proporcionarse los medios económicos necesarios para el cumplimiento de sus fines pertenece al ámbito de los poderes del imperio que corresponde al ente público. Por ello una negativa absoluta a consentir en el pago de los impuestos equivale a una acción de rebelión política. El Concepto de la actividad financiera no puede marchar separado del de soberanía política, el sujeto activo de esa gestión es el Estado, ente político por excelencia y los recursos económicos son obtenidos de la economía privada (incluye personas naturales y jurídicas) a a través de directrices políticas.

        El aspecto sociológico de la actividad financiera

        No se puede negar el aspecto sociológico de la actividad financiera. La actuación económica de los entes públicos, aún persiguiendo fines meramente fiscales e implica siempre, aunque no se lo proponga el Estado, efectos distributivos. Por otra parte, se reconoce en las finanzas funcionales que el impuesto tiene objetivos persigue fines extrafiscales; tales como, fines sociales, económicos, socio-políticos y demográficos.

        En síntesis, el fenómeno financiero es un hecho de carácter netamente económico, pero en su desenvolvimiento predominan factores de otra índole tales como el político y el sociales. Tal aspecto se refleja en los proyectos sociales; tales como salud, vivienda y educación donde el financiamiento del estado es un factor determinante en la inversión en estos tipos de programas.

        FASES DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA

        La actividad financiera comienza desde el momento que el Estado logra ingresos públicos. Tales ingresos provienen de la renta que producen los bienes que el Estado posee como un particular, o de las rentas que obtienen las personas o entes privados por su actividad económica. Continúa la actividad financiera cuando tales recursos así obtenidos los invierte o gasta el Estado en la satisfacción de las necesidades de la colectividad a través de los servicios públicos.

        De lo expuesto se deduce que la actividad financiera tiene dos fases principales:

        1. Fase recaudatoria o de ingresos. Los ingresos públicos los obtiene el Estado ya sea de los bienes que él puede poseer como un particular por ejemplo, productos o rentas de fincas, fábricas o públicas, e ingresos que el Estado obtiene de la renta del sector privado pasa al Estado, a través principalmente del canal de Impuesto.
        2. Fase de gastos- La segunda fase es la de inversión de los recursos obtenidos en la fase recaudatoria para satisfacción de necesidades públicas. Es la fase del gasto público.

        Estas dos fases se presentan cronológicamente en el orden citado. Primero se obtienen los ingresos y después se hacen los gastos pero sin embargo en el orden lógico o filosófico, el gasto debe colocarse primero que el ingreso ya que la causa y la razón de que el Estado desarrolle una actividad recaudatoria y obtenga ingresos públicos está en que existan gastos que efectuar para satisfacer necesidades.

        En el orden lógico, pues, están primero las necesidades públicas como causa del gasto público, luego el gasto público, como causa del ingreso público, y, por último, el ingreso público. De aquí la diferencia de la actividad financiera en el sector privado, donde se estiman los ingresos a recibir por la ventas de bienes y/ o servicios y en base a tal estimación se deciden los gastos e inversiones a ser financiadas por tales ingresos.

        La figura I-1 muestra una comparación entre la actividad financiera del sector público y la actividad financiera del Estado

        Figura: I-1. Comparación de la actividad financiera entre el sector público y el privado

        OBJETIVOS DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

        Para las Finanzas clásicas, el fin de la actividad financiera es recaudar ingresos. Tales ingresos se destinan al financiamiento del gasto para la satisfacción de las necesidades colectivas. Los clásicos consideran que el Estado no debe utilizar los fondos generados por los ingresos públicos para otra finalidad que no sea la de satisfacer necesidades colectivas a través del gasto público.

        Todos los ingresos públicos se justifican por la necesidad de hacer gastos. Sin embargo, los ingresos públicos y los gastos públicos, en la práctica, se han utilizado como medios para lograr fines distintos al fiscal. Así, el Estado moderno a través del establecimiento de impuestos trata de orientarr las costumbres sociales. Así, se tienen los casos de los impuestos a los cigarrillos, licores y a la soltería.

        El Estado trata de proteger la industria nacional mediante los impuestos aduaneros proteccionistas. Asimismo el Estado puede establecer impuesto con la única finalidad de recortar el exceso de circulante en el medio nacional. En el último caso, el producto de los impuestos no se invierte en gastos inmediatos, sino que se deposita en fondos especiales. Así , se tiene un ejemplo de un ingreso público no justificado por un gasto público.

        Autores como Mauricio Duverger, partidarios de las finanzas funcionales dividen la actividad financiera en dos partes, bajo una perspectiva diferente ala clásica:

        a) Los medios de acción financiera, entre los cuales colocan los ingresos y los gastos públicos.

        b) En segundo término está el llamado "Plan Financiero", que comprende el presupuesto. Por lo demás, paradójicamente, han estudiado más intensa y ampliamente el gasto público pese a que ya no constituye para ellos el factor rector de la Hacienda Pública.

        CAPITULO II

        RELACIONES ENTRE EL DERECHO Y LA ACTIVIDAD FINANCIERA

        La prestación de los servicios públicos, implica costos. Los medios económicos para cubrirlos deben ser obtenidos, en general, de las economías privadas. Estas economías se encuentran guiadas en el uso de los servicios públicos por el principio del mínimo esfuerzo y el máximo beneficio. Por tanto, se hace necesario crear un medio para que, ineludiblemente, los ciudadanos satisfagan el importe de los servicios prestados por el Estado.

        Estos medios son los tributos, contribuciones e impuestos que sólo son eficientes si se cobran en forma coactiva a los administrados.

        La actividad financiera únicamente puede tener eficiencia si va asociada a una forma coactiva, en cambio, la actividad económica se desarrolla a través de un libre concierto de voluntades.

        La referida actividad en un Estado de Derecho, no puede aplicarse arbitrariamente, de ahí la necesidad de que exista una ley que regule y determine su alcance.

        Por otra parte, la actuación de los representantes del Fisco no puede ser realizada en forma arbitraria, sino que debe estar regulada en forma legal, aún en los casos en que aquellos se limitan a administrar bienes del ente público.

        Las normas jurídicas correspondientes a la actividad financiera, sólo han tenido cabal desarrollo en el Estado Moderno, representativo de la voluntad nacional y fundado sobre la igualdad de derechos de todos los ciudadanos. En períodos anteriores de conquista, del estado patrimonial o de las monarquías absolutas, sólo ha reinado la confiscación y la arbitrariedad.

        Por otra parte, el fenómeno financiero sólo ha sido estudiado en el aspecto jurídico en los últimos tiempos debido a su gran variedad y movilidad, lo que a su vez está sujeto a la variedad y movilidad de la actividad financiera.

        No obstante lo expuesto, las normas de Derecho relativas a la actividad financiera tienen una parte general de carácter no permanente y una parte especial relativa a los diversos impuestos de cada país.

        DERECHO TRIBUTARIO, DERECHO FISCAL Y DERECHO FINANCIERO.

        La denominación del derecho que regula la actividad financiera es una cuestión discutida y que ofrece ciertas dificultades.

        La mayoría de los juristas sostienen que la la expresión más procedente sería la del "Derecho Financiero" ya que aunque lo "financiero" se relaciona con actividades económicas del sector privado; tales como, bolsas de valores, banca privada, banca del Estado, y grandes negocios, encuentra mayor peso e incluso raíz filológica en los pertenecientes a la Hacienda. Esto pudiera tener su basamento en la preocupación por el estudio de los ingresos públicos; especialmente, del impuesto con fines fiscales.

        Por tanto, todo el sistema filosófico resultante de esta posición tuvo una acusada proyección en el campo jurídico y su consecuencia fue el desarrollo del Derecho Tributario que creó todas las normas jurídicas relativas al impuesto. No obstante, como se estudiará en el capítulo IV, referente al tratamiento de la hacienda pública y la formación de la renta nacional, podrá demostrarse que las finanzas nacionales no pueden nunca estar divorciadas de las finanzas del sector privado.

        La diferencia radica en los objetivos de cada modalidad de administración financiera. La del Estado, sin fines de lucro; la del sector privado, con fines de lucro.

        Pero no debe olvidarse que la hacienda recauda para gastar, por lo que no solamente deben estudiarse los ingresos públicos sino también los gastos públicos en conjunto. La herramienta gerencial más adecuada para realizar este binomio financiero es el Presupuesto Nacional. El Derecho Fiscal es la rama del derecho que estudia la actividad desarrollada por el Fisco. Esta rama del Derecho trata en el campo jurídico los principios del gasto, de los diversos tipos de ingresos del Estado, impuestos, el crédito público y el presupuesto.

        Así el Derecho Fiscal sería "el conjunto de normas jurídicas que regulan la obtención, la conservación y el empleo por parte del Estado de los medios necesarios para hacer frente a los gastos públicos.

        Pero las nuevas teorías de las finanzas funcionales, que ponen de relieve, que el Estado es el primer inversor del país. A través del gasto público se opera una redistribución de la renta nacional, el nivel de empleo sobre la producción y el consumo. En consecuencia, esta actividad financiera a través de la operación del gasto público da origen a las Finanzas Extrafiscales. Así, la denominación del Derecho Fiscal, queda reducida; por lo tanto es necesario recurrir a la expresión Derecho Financiero. Este término cubre con mayor amplitud el tratamiento de la actividad financiera del Estado.

        De acuerdo a lo anterior, se admiten las denominaciones de Derecho Fiscal y Derecho Financiero: Aunque el Derecho Financiero incluye al Derecho Fiscal, este último está mejor estructurado y su aplicación incluye toda una organización jurídico administrativa al nivel nacional.

        LA ACTIVIDAD FINANCIERA Y LAS DEMAS DISCIPLINAS CIENTÍFICAS.

        Ciencia de índole económico-social

        Ciencia Económica. Son ampliamente conocidas las relaciones existentes entre la actividad financiera y la actividad económica. Así, la obtención de los ingresos público de la actividad financiera privada. En consecuencia, el Derecho Financiero implica el conocimiento de la situación económica sobre la cual se aplica. Con la actividad fiscal se logra una redistribución de la renta y se lleva a cabo una política anticíclica; lo cual demuestra las estrechas relaciones entre el Derecho Financiero y las ciencias económicas.

        Ciencias Gerenciales. La actividad financiera del Estado indudablemente está sujeta al proceso de toma de decisiones en condiciones de incertidumbre y riesgo. Las decisiones que implican responsabilidades y consecuencias que afectan, tanto la eficiencia como la efectividad del sistema financiero. Las bases sobre las cuales se toman las decisiones, implican la utilización de información contable y estadística elaborada por la administración financiera. Así, el Derecho Financiero cobra mayor importancia cuando debe regular el proceso administrativo inherente a la actividad, estableciendo y evaluando las normas que rigen la actividad financiera.

        Ciencias Sociales: El sistema tributario de cada país tiene que estar basado en la estructuración socio-económica de ese país, por lo tanto, el Derecho Financiero está íntimamente ligado al estudio de la realidad social de cada nación. No se puede captar cabalmente la naturaleza de un sistema tributario si no se conoce la evolución y el estado actual de la sociedad sobre la cual se aplica.

        Con otras ramas del Derecho: por motivo de la estructuración orgánica y sistemática del Derecho, la disciplina jurídica financiera debe estar relacionada con las demás ramas del Derecho y lo cual se expone a continuación:

        1. Derecho Político: la actividad financiera no puede existir si no existe el Estado y las funciones del Estado no pueden llevarse adelante si no se realiza la actividad financiera. Las normas fundamentales del Derecho Político deben establecer los principios básicos sobre los cuales ha de ser estructurado el Derecho Fiscal y ellos forman el Derecho Constitucional Financiero, que establece normas relativas a los impuestos, el gasto público y el crédito público y a la organización de cada una de las haciendas que integran el conjunto político fiscal de un país.
        2. Derecho Administrativo: Ell concepto de prestación de los servicios públicos está dividido entre el Derecho Administrativo y el Derecho Financiero. En lo que atañe al financiamiento corresponde a este último y en los demás aspectos, el primero. Por lo demás, todas las disponibilidades del Estado están destinadas a ser convertidas en servicios públicos y el estudio de estos, en cuanto a su funcionamiento y estructuración, corresponde al Derecho Administrativo.
        3. Derecho Privado: en primer lugar, es frecuente que la norma tributaria tome como sujetos y objetividades gravadas, conceptos o instituciones de Derecho Privado, como por ejemplo, el vendedor, el comprador, el arrendatario, la institución de la herencia, etc. Por otra parte el Derecho Financiero, en su rama tributaria se inspira a veces en las materias relativas a las formas, modos, plazo y extensión de las obligaciones, de que trata el Derecho Privado, para regular la relación jurídica tributaria que constituye la deuda impositiva.
        4. Derecho Procesal: las relaciones entre el Estado y los contribuyentes, especialmente cuando existe inconformidad de estos últimos con los reclamos fiscales deben estar regulada con procedimientos que aseguren el ejercicio de los recursos que en tales casos otorga la Ley al contribuyente y que determinan la autoridad que ha de resolverlos, el plazo en que deben interponerse y las normas procedimentales para decidir la controversia.
        5. Derecho Penal: las normas del Derecho Financiero son coactivas. En consecuencia para asegurar su cumplimiento se hace necesario el establecimiento de sanciones, multas, penas de prisión, etc., que han dado lugar al nacimiento de un Derecho Penal Financiero o represivo fiscal.
        6. Derecho Internacional: los problemas de la doble imposición internacional de los convenios aduaneros, del financiamiento por parte de los estados miembros de organismos internacionales y de la existencia de instituciones financieras internacionales que hacen préstamos a sus asociados para el desarrollo económico, ha dado nacimiento al Derecho Internacional Financiero que tiene que tomar en cuenta los principios, tanto de la ciencia de las Finanzas como del Derecho Internacional. En el capítulo final se tratan los aspectos fiscales fundamentales de la inversión internacional

        INTERPRETACIÓN ECONOMICA DE LAS NORMAS FISCALES

        De acuerdo a lo expresado en párrafos anteriores se puede deducir la estrecha vinculación que existe entre la actividad económica y la actividad financiera. Sin embargo, para concretar la actividad económica en la realidad no debe ser a través de figuras jurídicas.

        En consecuencia, es necesario reconocer que, cuando trata de obtener medios para el desarrollo de la actividad financiera del estado es preciso recurrir a los recursos financieros de la economía privada disponibilidades de la economía privada. Para tal fin, se recurre a la tipificación del objeto del impuesto y a las situaciones jurídicamente concretas en las que han tenido reflejo la actividad económica.

        En la interpretación de las leyes impositivas se debe considerar su finalidad, su significación económica y la evolución de las circunstancias.

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        Caso: Evasión de impuestos mediante operaciones encubiertas.

        Es posible que para interpretar la finalidad tributaria se vea más allá del negocio jurídico que cubre la operación económica que se quiera gravar. Es precisamente lo que se quiere conseguir mediante la llamada interpretación económica.

        Por ejemplo, se puede encubrir una operación de compra venta mediante la constitución de una sociedad en la cual el vendedor aporta el inmueble y el comprador el dinero que corresponda al precio del mismo. Esta sociedad puede liquidarse inmediatamente de constituida, tomando para sí en la liquidación, el vendedor, el precio del inmueble, y el comprador éste último. La interpretación económica nos llevaría a aplicar el citado caso el impuesto que gravara una operación de compra-venta.

        Esta interpretación le quita certeza a la obligación tributaria y constituye una regresión por la incertidumbre implícita, aunque desde el punto de vista recaudatorio resulte más aconsejable. Pero en general, más conveniente es la constante rectificación de las normas tributarias para adaptarse a las cambiantes necesidades económicas, que ir variando el sentido de la norma tributaria de acurdo a la vía que tomen las circunstancias económicas.

        LA INTERPRETACION ECONOMICA Y LA ELUSION DEL IMPUESTO.

        Con el fin de eludir la carga impositiva, los potenciales contribuyentes tratan con frecuencia de dar a una relación económica una expresión jurídica distinta a la normal. Esto lo hacen a fin de desviar la tipificación jurídica establecida como objeto del impuesto. Estos nos lleva al estudio del caso de Elusión del Impuesto.

        Los principales tipos de elusión son: la evasión y la remoción.

        Evasión del impuesto. Puede tener efecto sustrayendo ilegalmente el pago mediante el contrabando o el fraude fiscal.

        Remoción del impuesto. La remoción es legal y ocurre cuando el contribuyente se abstiene de incidir en los supuestos tipificados como objeto del impuesto. Por ejemplo: hay un impuesto sobre el café y el contribuyente que no quiere pagarlo se cambia para el consumo del té o de otra bebida no gravada.

        La elusión puede darse también cuando los ciudadanos, sin abstenerse de realizar el acto económico gravado, lo encubren bajo una situación jurídica diferente a la normal. Entonces, una forma de evitar esta última clase de elusión de la carga impositiva, es el establecimiento de normas que establezcan presunción de que al realizarse cualquier operación jurídica, ésta debe asimilarse a la que es objeto principal del impuesto.

        En conclusión, debe establecerse que se desea, que el principio de la legalidad prevalezca en la aplicación de las leyes tributarias. Hay que exigir su cumplimiento con un criterio literal. Únicamente, en los casos de insuficiencia de un precepto o de colisión con otro, podría recurrirse a la interpretación crítica, en sus diversas formas, pero sin que sus conclusiones puedan conducir a la obtención de resultados contrarios o no autorizados por el texto literal de la ley.

        En consecuencia, es necesario que desechar la interpretación económica. No obstante, el desarrollo de la elusión del impuesto ha llevado la necesidad de establecer el régimen de las presunciones, que aunque ha sido duramente criticado, es mucho más aceptable que el de la interpretación económica ya que tiene efecto dentro de la más escrupulosa legalidad, y en principio, es de aplicación a todos los ciudadanos.

        OBLIGACIONES TRIBUTARIAS Y LA IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES

        La obligación tributaria se rige por la norma vigente en el momento de causarse el impuesto. Por ello las disposiciones fiscales siguen aplicándose después de haber sido derogada y aunque la norma tributaria haya sido derogada si el impuesto no se ha hecho efectivo, la administración, salvo al transcurso del plazo de prescripción, debe exigirlo según las normas que estaban en vigor al causarse el impuesto.

        La relación jurídico-fiscal está siempre determinada por la ley vigente en el momento del nacimiento de la obligación tributaria. En este sentido, se aplica en materia fiscal el principio de la irretroactividad.

        El Estado, como ente soberano, puede promulgar disposiciones de expreso carácter retroactivo, pero al hacerlo, lesiona derechos adquiridos y va contra el principio de la legalidad del impuesto. Sin embargo, en casos excepcionales, puede explicarse que se establezca el impuesto con carácter retroactivo tales como en caso de guerra o dificultades económicas.

        1. Se ha discutido entre los autores si las normas interpretativas tienen carácter retroactivo. Sostener la tesis afirmativa es admitir la retroactividad de la Ley con todos sus inconvenientes; por lo que, en tal caso habría que rechazar, si la legalidad ha de sostenerse, la publicación de disposiciones interpretativas, recurriendo sólo a la interpretación judicial o , en todo caso, a la publicación de nuevos textos legales con carácter no interpretativo ni retroactivo.

        2. Normas interpretativas:

          En materia procesal se admite la retroactividad de la ley incluso en el campo fiscal. Tal es la posición de la mayoría de los autores y de las legislaciones de los diversos países.

        3. Normas procesales:
        4. Contratos de tracto sucesivo:

        En los contratos que exigen una serie de contraprestaciones sucesivas a través del tiempo, para determinar la Legislación Fiscal que ha de regirlos, hay varias teorías: algunas sostienen que las normas tributarias del perfeccionamiento del contrato son las que han de aplicarse durante toda su vigencia.

        Otras consideran, que en el caso de impuestos que se causan por la formalización de los contratos, el problema se resuelve simplemente aplicando la ley vigente para el momento de la contratación; en cambio, en el caso de los impuestos que gravan las prestaciones o utilidades sucesivas derivadas de los contratos, se plantea el problema de si quedan o no afectadas por la modificación del precepto legal vigente en el momento de su perfeccionamiento.

        CAPITULO III

        LOS INGRESOS PUBLICOS: CLASIFICACIÓN

        La variedad de características y condiciones en que el Estado percibe sus ingresos ha dado lugar a las clasificaciones de ingresos que se exponen a contimuación:

        I. POR LA FUENTE DEL INGRESO

        A. Ingresos originarios o inmediatos: presentan la característica especial de provenir del patrimonio del Estado; tales como ingresos propios derivados de las actividad de servicio público, utilización de reservas monetarias y otros activos convertibles en moneda corriente, entre otros.

        B. Ingresos derivados o mediatos: son aquellos que derivan de la economía privada; tales como impuestos y donaciones.

        II. POR LA REGULARIDAD CON QUE SE PERCIBE EL INGRESO

        Es la clasificación más utilizada y se fundamenta en la forma normal o accidental del ingreso. Desde el punto de vista este pueden ser: Ordinarios ó Extraordinarios.

        A. INGRESOS ORDINARIOS DEL ESTADO.

        1. De Derecho Privado: Precios divisibles:

        a. Privado

        b. Cuasiprivado

        c. Público

        d. Político

        2. De Derecho Público:

        A) Especiales Divisibles:

        a) Tasas

        b) Contribución de mejoras

        c) Ingresos parafiscal

        B) Generales no divisibles: Impuesto

        Mixto (Compuesto) Precio de Monopolio

        III.. SEGÚN LA CONTRAPRESTRACION

          1. De Derecho Privado
        1. Con contraprestación del ente público:
        • De monopolio fiscal
        • Privados
        • Cuasiprivados
        • Públicos
        • Políticos
        1. De Derecho Público:
        • tasas
        • Contribuciones
        • Ingresos
          1. De Derecho Privado
        1. Sin contraprestación del ente público:
        • Herencias
        • Donaciones
        • Herencia Vac.
        • Ocupación
        1. De Derecho Público:
        • Impuesto
        • Multas
        • Comiso (penas de confiscaciones)

        INGRESOS DERIVADOS ESPECIALES: LAS TASAS. LAS CONTRIBUCIONES DE MEJORAS Y LOS RECURSOS PARAFISCALES.

        CONCEPTO, CARACTERÍSTICAS Y CLASIFICACION DE LAS TASAS.

        La tasa es el ingreso derivado especial más cercano al precio público que los autores colocan entre este último ingreso y el impuesto. Cubre parcialmente servicios especiales y divisibles de carácter administrativo que presta el Estado a particulares.

        Entre estos servicios jurídicos administrativos hay unos más cercanos a la pública incluso hace poco tenían el carácter de pública. Pero con la evolución de las funciones del Estado, se han hecho inherentes a su naturaleza y lo que era precio público como cobertura parcial de esos servicios, se ha convertido en tasa (Ejemplo: el servicio de correo). Otros servicios especiales jurídicos administrativos están más cerca de los servicios generales propios del Estado, pero aunque el interés general de los mismos es muy grande, conservan todavía una parte divisible que se cubre con la tasa, tal es el caso del servicio de justicia.

        TASAS: CONCEPTO:

        Tasa es una contraprestación monetaria, de carácter deficitario, exigida compulsivamente por el Estado en virtud de la Ley, por la realización de un servicio jurídico administrativo, demandado por el obligado o provocado por una actividad de éste.

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        Análisis del Concepto:

        a) Contraprestación en dinero:

        La tasa es un verdadero precio que el particular paga al Estado a cambio de servicios que recibe en forma inmediata y divisible. Su pago se hace en dinero, pues, en caso de usarse y timbres fiscales, no se trata de pago en especie sino la utilización de un pago indirecto, siempre en dinero.

        b) De carácter deficitario:

        Generalmente, el pago es deficitario y sólo cubre parte del servicio en el cual hay un déficit correspondiente al interés social del servicio que es cubierto mediante el impuesto. Se ha establecido como ley de la cuantía de la tasa siguiente: la cuantía de la tasa debe ser fijada directamente proporcional al interés particular del servicio que cubre e inversamente proporcional al interés general de ese mismo servicio.

        c) Pago compulsivo: no todos los autores están de acuerdo con ese carácter pues algunos consideran que la tasa es voluntaria hecha por el interesado, pero existe en el fondo compulsivo por dos razones: 1° siendo los servicios que cubre la tasa inherente a la naturaleza del Estado, cuando el particular necesita de ellos está obligado a recurrir al Estado en demanda de ese servicio; pues es él, el único que presta tales servicios y 2° no siempre es necesario que haya demanda previa, ya que muchas veces y aún en contra la voluntad de aquél lo suscita, tal es el caso de las tasas sanitarias y de contraste de medidas. d) Creada en virtud de la Ley: En la tasa, como en los demás tributos, rige el principio de la legalidad en el sentido de que no puede ser creada sino por la Ley, generalmente, ésta fija un tope máximo y uno mínimo, dentro del cual puede el Poder Administrador fijar las correspondientes tarifas.

        Cuantía de la tasa

        La Ley de la cuantía de la tasa, arriba enunciada, determina la norma general de que debe establecerse en razón inversa de la importancia social del servicio correspondiente, pero sin que nunca llegue a anularse la parte sufragada por medio de recursos generales del Estado. Sin embargo, hay casos en que el particular paga por la tasa todo o casi todo el costo de servicio. Esto sucede cuando apenas hay ventajas públicas discernibles.

        Por lo demás, la tarifa debe ser siempre proporcional al servicio prestado. Si se utilizan tarifas múltiples que pueden ir desde la exoneración, que aunque excepcionalmente puede darse, como es el caso de las instituciones de pobreza en las tasas judiciales de divorcio. Igualmente en los últimos tiempos se ha considerado aceptable que para la fijación de la tasa, retributivo de los servicios públicos, se tome en cuenta, no sólo el costo efectivo de ellos con relación a cada contribuyente, sino la capacidad contributiva de los mismos, verdadera o presunta, equilibrando de ese modo el costo total del servicio.

        CLASIFICACIÓN DE LAS TASAS:

          1. Tasas de tarifas fijas: monto igual cualquiera que sea la cuantía del servicio (Por ejemplo: Bs.500 por cada copia certificada, cualquiera que sea el número de páginas de la copia).
          2. Tasas de tarifas variables: monto variable según la cuantía del servicio recibido. Pueden ser:
        1. Por la cuantía:
        • Proporcionales: Es la regla. La Tasa debe ser establecida en proporción al servicio recibido.
        • Regresivas: a mayor cantidad de servicio recibido menos hay que pagar por las nuevas unidades de consumo (Tarifa de agua industrial e interés social).
        • Progresivas: a mayor cantidad de servicios recibidos más hay que pagar por las nuevas unidades de consumo (Tarifa de agua para la clase rica).
          1. Tasas puras: mera retribución del servicio prestado
          2. Tasas mixtas: la cuantía supera el costo del servicio y parece un precio público o un impuesto (Tendencia hacia el impuesto)
        1. Por su contenido financiero:
          1. Tasas singulares: se perciben con motivo de un acto aislado.
          2. Tasas globales: se perciben por un conjunto de actos de naturaleza diversa.
        2. Por su naturaleza:
          1. Tasas de exacción directa general: pago en metálico directo a la Tesorería General (Caja Común)
          2. Tasas de exacción directa especial: pago en metálico directo a un funcionario o a la caja especial de un servicio.
          3. Tasas de exacción indirecta: usando estampillas o papel sellado (timbre fiscal).
        3. Por la forma de recaudación.
          1. Tasas del Fisco (ingresos del Tesoro)
          2. Tasas de los agentes públicos (emolumentos, derechos u honorarios van al bolsillo del funcionario para ser parte de su sueldo.
          3. Tasas de servicios administrativos autónomos.
        4. Por la persona o entidad que la percibe:
        5. Por la clase de servicios a que se refiere

        Incluye ramos de la administración pública, tales como: enseñanza y cultura, policía sanitaria, registro de la propiedad intelectual, Comerciales, Judiciales, de Aduanas, de Puerto, de Comunicación, Peajes, etc.

        7) Tasas creadas por la ley:

        1° Ley de Timbre fiscal (estampillas, papel sellado).

        2° Ley de Arancel Judicial

        3° Ley de Registro Público

        4° Ley de Servicio Consular

        5° Decretos leyes; tales como Impuesto al Valor Agregado (IVA) e Impuesto al Débito Bancario (IDB)

        CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS DE CONTRIBUCIÓN DE MEJORAS

        Conjuntamente con la tasa, como ingreso derivado especial, aparece un ingreso que asume consideración particular, distinta de aquella y al impuesto, por sus características jurídico-financieras, son las contribuciones de mejoras o contribuciones especiales. Como tributo reconoce su fundamento en el poder del imperio del Estado, pero encuentra su justificación en los beneficios o ventajas obtenidas por personas o grupos de personas particularizadas en sus bienes, generalmente inmuebles, como consecuencia de la realización de una obra pública.

        La contribución de mejoras es la compensación pagada según la Ley con carácter obligatorio al ente público con ocasión de una obra realizada por él con fines de utilidad pública (interés general no divisible), pero que proporciona también ventajas especiales a particulares propietarios de determinados bienes, generalmente inmuebles (interés particular divisible) y que cubre sólo parte del costo de dicha obra.

        UCV. Facultad de Derecho. Anotaciones de finanzas

        Elementos del concepto: El concepto de Contribución de Mejoras incluye:

        a) Ejecución de una obra pública de interés general: Que contribuye a mejorar indirectamente a determinadas propiedades.

        b) Pago deficitario: pues sólo cubre parte del costo de la obra y corresponde al interés particular de los propietarios beneficiados.

        RECURSOS PARAFISCALES.

        La figura del recurso parafiscal debe colocarse entre la tasa y el impuesto y ha adquirido un gran desarrollo especialmente en los países socialistas. Son exigencias tributarias efectuadas por ciertas organizaciones públicas o semipúblicas sobre sus usuarios o sus miembros para asegurar el financiamiento autónomo. Las cotizaciones pagadas por patronos y obreros al Seguro Social y al Ince, así como las contribuciones obligatorias de los profesionales independientes, son los ejemplos recursos para fiscales.

        Pagos obligatorios según la Ley, por personas que reciben servicios de carácter social o gremial de una entidad autónoma, pública o semipública, enterados en la caja de tales institutos para cubrir el costo de esos servicios.

        UCV. Facultad de Derecho. Anotaciones de finanzas

        El Seguro Social Obligatorio cubre los servicios o prestaciones para enfermedad, maternidad y accidentes y enfermedades profesionales, mediante los recursos parafiscales o cotizaciones de los trabajadores y de los patronos, así como con aportes del presupuesto para equipos y establecimientos.

        El Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) cubre los servicios de capacitación obrera y de empleados, mediante aportes de trabajadores, patronos y el estado.

        Cuando los colegios profesionales, exigen cotizaciones obligatoria de sus miembros constituyen verdaderas tasas parafiscales.

        LA TASA Y LA JURISPRUDENCIA VENEZOLANA

        Fuente: UCV. Facultad de Derecho. "Anotaciones de finanzas"

        CORTE FEDERAL Y DE CASACION, Sentencia del 30-4-41

        Caso: Caleta de los puertos de la República

        " Con anterioridad el problema había sido debatido y en sentencia dictada por la Corte Federal y de Casación de 30 de abril de 1941, publicada en la Gaceta Oficial de los Estados Unidos de Venezuela, N° 20.484, del 9 de mayo del mismo año ese alto Tribunal de la República dejó establecido que "la caleta de los puertos de la República, constituye en efecto, un servicio nacional creado por la Ley de Aduanas, y autoriza el Ejecutivo Federal para fijar la tarifa de los derechos correspondientes por su presentación, siendo esta tarifa una tasa o retribución del servicio prestado, sin que en momento alguno pueda considerarse como impuesto, ya que existe una distinción precisa entre los caracteres propios de unos u otros"

        Hace una distinción la mencionada sentencia entre impuestos y tasas, respecto a estás ultimas establece que: " existe una verdadera contraprestación: de una parte el Estado presta el servicio o proporciona el beneficio, y de la otra el particular paga el precio de ese beneficio o de ese servicio. de manera que para poder ser exigido el pago de una tasa, se requiere que el Estado ofrezca la prestación del servicio y que el contribuyente reciba el beneficio, o por lo menos, que el Estado se coloque en condiciones tales que aquél pueda aprovecharlos"

        TRIBUNAL SUPERIOR DE HACIENDA, Sentencia de 13-7-45

        Caso: Compañía de Petroleos Lago

        "Posteriormente el Tribunal Superior de Hacienda, en sentencia de 13 de julio de 1945, declaró sin lugar reparos formulados por la Sala de Examen a la Aduana de Puerto Cabello, por servicios de Caleta prestados a la compañía de Petróleo Lago, concluyendo los jueces sentenciadores que no es posible que esa Compañía " este obligada a pagar cantidad alguna en los casos que han dado motivo al presente procedimiento y que no puede darse valor alguno al argumento de la Sala de Examen, de que el pago reclamado en compensación de los gastos que hace el Gobierno Nacional al mantener un personal permanente para prestar con eficiencia cualquier servicio que sea necesario ya que esta función general reclamada de los Impuestos y no de la tasas, tales como aquel cuyo pago pretende exigir, ni tampoco al de la necesaria vigilancia de la operación de descarga por parte de las autoridades aduaneras en los casos de autos, ya que esta vigilancia es esencialmente distinta de las operaciones cuyo cometido está reservado al Cuerpo de Caleta"

        "En todo caso una obligación general propia de dichas autoridades"

        JUZGADO SUERIOR TERCERO DE HACIENDA, Sentencia del 19-10-55

        Caso Caribbean Petroleum Company

        "El Juzgado Superior Tercero de Hacienda dictó sentencia el 19 de Octubre de 1955, declarando con lugar la apelación interpuesta por The Caribbean Petroleum Company, de la confirmatoria hecha por la Sala de Examen de la Contraloría General de la Nación, en reparos formulados por servicio de caleta en buques llegados a la consignación de dicha Compañía, en los cuales esta alegó que no le fueron prestados tales servicios. En dicha sentencia se acogen en un todo los fundamentos de la Corte Federal y de Casación, en su sentencia de 30 de abril de 1941.

        El mismo Juzgado Superior de Hacienda en la Sala Accidental, dictó sentencia similar el 16 de Mayo de 1955.

        Además de lo anteriormente expuesto, cabe señalar que el articulo 46 de la Ley de Hidrocarburos vigente establece en forma taxativa que las compañías concesionarias de hidrocarburos pagaran todos los impuestos generales cualquiera que sea su índole, y también pagaran "por los servcios que les sean prestados, las tasas, contribuciones y retribuciones legales"



         

        ANALISIS DE LA PROCURADORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, 13-8-64

        (Criterio sustentado ante la Corte Suprema de Justicia)

        ANALISIS JURIDICO DEL CONCEPTO DE TASA

        1. "También en su trayectoria histórica resalta la naturaleza tributaria de la tasa. En efecto, en la época medieval se ingresaba por mérito de la función soberano del Estado, vínculo que se precisa más en el siglo XVIII y principios del XIX, subsistiendo en el presente como fruto de la Soberanía y el Poder del Estado.

          Igualmente es de señalar que la orientación doctrinaria de la Teoría de la Tasa, constituye otro hecho que destaca su índole tributaria, pues aún autores "voluntaristas", como Florian y Einaudi, que sostienen que la tasa es voluntaria, admiten empero que es un tributo y por ello mismo coactivo, lo que indica en tan calificados tratadistas la existencia de fuertes dudas sobre la naturaleza contractual de la tasa, hoy en día inadmisible. Se anotan en la doctrina como elementos indicativos del carácter que venimos señalando, la función que tiene el ingreso en los cuadros de las entradas del Estado y su estructuración jurídico-positiva en cada país.".

          En este último aspecto es de hacer notar que la implantación de tasas exige la intervención del Poder del Estado (Poder Legislativo); que las condiciones objetivas y subjetivas, caracteres generales y especiales de las mismas, son regladas unilateralmente por el legislador, el cual a veces llega a señalar, incluso expresamente, la naturaleza tributaria de la exacción, de idéntica manera a como regula legalmente el impuesto.

          Finalmente, la capacidad contributiva, si bien es un concepto hacendístico elevado a rango de base constitucional en muchos sistemas impositivos, se acepta también como criterio determinativo del monto unitario de la tasa y tiende a robustecer su índole tributaria, ya que si no se tratara de un ingreso compulsivo-tributario, resultaría inconcebible ligar la "magnitud cuantitativa unitaria de un ingreso, a la facultad o potencialidad económica de pagarlo, del obligado a hacerlo" (Ciampietero Borrás: Las Tasas en la Hacienda Pública).

        2. La Tasa es un Tributo: Tanto en el ámbito hacendístico (económico, político incluso), cuanto en el jurídico, la Tasa, como ingreso, comporta naturaleza tributaria, y tiene por ende, categoría especifica, autónoma, con naturaleza y fundamentos propios, pues así permiten afirmarlo sus orígenes regalísticos conectados con derechos eminentes del Estado, con su potestad soberana. Es así una entrada ajena a las relacionadas con la economía privada, en las cuales la voluntad humana constituye su hecho generador y, por otra parte, antes de aparecer como ingreso teóricamente reconocido como autónomo, específico, ya se le consideraba ingreso tributario – dado que se le subsumía en el impuesto -, y por ende coactivo.
        3. La Tasa requiere una justificación fundamental que la legitime, esto es, que debe ser establecida conforme al orden de las competencias constitucionales y legales.
        4. La naturaleza, el fundamento y la noción de la Tasa son jurídicos, no hacendísticos, caracteres o atributos hacendísticos. Por ello resultan inaceptables por inconsistentes, tanto la teoría que ve en el cambio el fundamento de la Tasa, como la que propugna con el mismo fin el consumo, ni la que ve en la Tasa un fenómeno de repartición del costo de los servicios especiales y privativos del Estado, regulado y dirigido por fines políticos-sociales. Tampoco se acepta en un análisis jurídico del ingreso que nos ocupa, que su fundamento radique en el interés público conexo con el privado, toda vez que trata de elementos extrajurídicos de difícil ponderación, como son la ventaja privada y el carácter divisible de los servicios remunerados por tasas, o su categoría. Sin embargo, éstas afirmaciones no significan en modo alguno que los elementos hacendísticos ya señalados carezcan de importancia dentro de la ciencia de la Hacienda Pública.
        5. El fundamento jurídico de la Tasa, que es el principio informador que la legítima, consiste en la realización por parte del Estado, de un Servicio (desenvuelto) en consideración al contribuyente, y por tanto, la Tasa es detraída por fines fiscales y/o extrafiscales. Por mérito del servicio cabe la exacción, colocando al contribuyente en la situación de obligado al pago de la misma.
        6. El nacimiento de la Tasa deriva – como el de todo tributo – del acatamiento singular del hecho jurídico específico, típico, al cual la ley asigna el atributo de generarla, que en su caso lleva el nombre de hecho "taxativo", como una especie del "hecho tributario" (que vendría a ser el "género"), constituyendo ella el objeto de la correspondiente relación jurídico-tributaria, conocido por Tasa.
        7. El hecho taxativo (generador de la Tasa), consiste en un hecho o acto jurídico típico descrito objetivamente, expresa o ímplicitamente por la Ley, que se halla lógicamente enlazado con un servicio realizado por el Estado con miras al obligado (que integra dicho hecho generador), cuyo advenimiento sujeta al devendo en él establecido, a quien le fuera atribuible el mismo.
        8. Los caracteres esenciales de la Tasa, consecuencia de su naturaleza tributaria, consisten en ser ella: 1) una entrada estatal del Derecho Público; 2) doblemente coactiva,, en su nacimiento y en el pago; 3) legal (ex lege), es decir, establecida unilateralmente en sus diversos aspectos, por el legislador, o sea, con fuente jurídica exclusivamente en la Ley.

          En consecuencia de lo expuesto, se concluye en que al producirse la situación de hecho o, mejor, el hacho "taxativo" al cual se liga la prestación de un servicio por parte del Estado, surge o nace la obligación de someterse al pago de la tasa que retribuye ese servicio, sin que el obligado pueda rehuirla argumentando su no voluntariedad frente al mismo.

          Es decir, ni la ventaja ni el beneficio, fundamentan el pago o constituyen su causa, si su ausencia lo exonera; pues lo que se paga en fin de cuentas es la oportunidad, la facilidad o la seguridad del servicio cuya gestión se reserva de modo exclusivo en virtud de ley y constitucionalmente, tendientes a satisfacer necesidades impostergables.

          Por otra parte, tal exclusividad debe comprendérsela como situada dentro de las razones fiscales o extrafiscales que la fundamenta, y or ende dentro de los propósitos que el Estado pretende conseguir, prestando el servicio en condiciones excluyentes.

          De allí que resulte inconsistente y amenazante contra el carácter tributario de la Tasa, aspirar a que, cuando el Estado preste el servicio en condiciones diferentes con respecto al resto de los posibles sujetos del tributo), está resignando el mismo, y no aparece así la prestación directa, material, que se pretende instituir como causa jurídica de la tasa. Improcedente resulta tal pretensión y ni siquiera desde el punto de vista del Estado puede aceptarse que el ente público con potestad tributaria, por hecho propio, renuncie a la coactividad de la contribución por Tasa, dado que ésta remunera servicios que le son inherentes, y cuya titularidad le está legalmente atribuida.

          La coerción insta en la Tasa involucra ambos aspectos: es decir, que la mal llamada solicitud ni el pago, se hallan realmente librados a la voluntad particular; ya que ésta no tiene en el Derecho Tributario el carácter constitutivo que se le reconoce en el orden privado; en primer lugar, porque la supuesta demanda no existe como elemento de la supuesta relación económica del cambio, sea porque hay imposición del servicio, o porque en la mayoría de los casos ni se provoca, ni excita la actividad estatal, bien porque dicha demanda no es tal, sino un mero hecho integrante del "hecho taxativo", pero no una real demanda del servicio; de todo lo cual resulta que la obligación deriva de la naturaleza del servicio y de la prestación impostergable por el Estado"..

          INVERSIONES DE INGRESO PUBLICO EN BASE

          A PROGRAMAS Y PROYECTOS

          La inversiones del Estado deben realizarse en base a plsnes y programas coherentes. Las páginas siguientes muestran un esquema de fuentes de ideas para los programas de inversiones.

          ESQUEMA DE FUENTES DE IDEAS PARA INVERSIÓN DE LOS INGRESOS PUBLICOS

          LAS IDEAS DEBEN MANEJARSE BAJO EL CONCEPTO DE PROYECTO

        9. En consecuencia, la Tasa puede conceptuarse como el Tributo que se paga por razón de un servicio desenvuelto por el Estado hacia el contribuyente; o como expresa Guillian Fonouge (Derecho Financiero, Vol. II, pag. 798): "la prestación pecuniaria exigida compulsivamente por el Estado, en virtud de ley, por la realización de una actividad que afecta especialmente al obligado." El autor agrega en la explicación del punto de vista sostenido, lo siguiente: "Es de notar al respecto, que la última parte del concepto 1) no significa que la actividad estatal debe traducirse en una "ventaja" o "beneficio" individual, sino tan sólo que 2) debe guardar cierta relación con el sujeto de la obligación, por cualquier circunstancia que 3) lo vincule jurídicamente con el servicio público instituído", como característica esencial de la misma; y 4) que la cuantía global o unitaria de la exacción no es de carácter específico de la Tasa.
        10. EN TERMINOS GENERALES UN PROYECTO ES LA SOLUCION INTELIGENTE A UN PROBLEMA TENDENTE A RESOLVER, ENTRE MUCHAS, UNA NECESIDAD HUMANA. INCLUYE:
        • INVERSIONES DE DIVERSO MONTO
        • TECNOLOGIAS
        • METODOLOGIAS CON DIVERSO ENFOQUE
        1. NECESIDADES A SATISFACER:
        • EDUCACION
        • SALUD
        • VIVIENDA
        • ALIMENTACION
        • AMBIENTE
        • CULTURA
        • SEGURIDAD Y DEFENSA
        • RECREACION
        • NECESIDADES ESTIMULADAS POR LOS PRODUCTORES.
        1. PROYECTO DE INVERSION: PLAN CON UN MONTO DE MONTO DE CAPITAL ASIGNADO CON INSUMOS DE VARIOS TIPOS PARA PRODUCIR BIENES/SERVICIOS UTILES AL SER HUMANO O A LA SOCIEDAD.

        CRITERIOS BÁSICOS PARA LA SATISFACCIÓN

        DE NECESIDADES PUBLICAS

        1. A PARTIR DE LA COMBINACION OPTIMA DE CRITERIOS EN ARMONIA CON LAS PRIORIDADES NACIONALES.

        • DIRECCION POR CRITERIOS TECNICOS
        • LAS MEJORES ALTERNATIVAS DEL PUBLICO A SATISFACER
        • LOS REQUERIMIENTOS ESPECIFICOS DE LA REALIDAD LOCAL, REGIONAL O NACIONAL.
        • MEDIDAS POLITICO ADMINISTRATIVAS VIGENTES.

        2. A PARTIR DE DECISIONES POLITICAS PARA:

        • ESTIMULAR EL IMPULSO QUE UNA LOCALIDAD O REGION DESEA ADQUIRIR EN EL CONTEXTO DE LA NACION.
        • REFORZAR LA IMAGEN QUE UN PAIS DESEA PROYECTAR EN EL EXTERIOR.

         

         

        CAPITULO IV

        EL IMPUESTO. FINALIDAD Y ORIGEN HISTORICO

        FINALIDAD PRINCIPAL DEL IMPUESTO:

        El impuesto debe cubrir los gastos generales y los servicios no divisibles del Estado o Administración Pública, y aquellos gastos de los servicios especiales no cubiertos totalmente por las tasas, las contribuciones de mejoras o los ingresos parafiscales. Para financiar estos gastos y servicios no divisibles, el impuesto es el medio normal, general y permanente que tiene el Estado en la actualidad para cubrir los gastos públicos. En algunos Estados se usa el Crédito Público, pero siempre como complemento del impuesto.

        ORIGEN Y EVOLUCION HISTORICA:

        L a evolución histórica de los impuestos se divide en tres etapas:

        Etapa 1. Inicialmente se constituyen Donaciones Voluntarias que hacían los súbditos a los señores feudales, de carácter extraordinario (dones) y pedidos que hacían los reyes a sus súbditos como ayudas para cubrir los gastos de la Corte, también de carácter extraordinario.

        Etapa 2. Luego se transforma en pagos obligatorios, que exigió el Estado Moderno a los ciudadanos para sufragar los gastos públicos, constituyendo una renta de carácter ordinario.

        Etapa III Por último, se viene utilizando el instrumento del impuesto como forma de lograr fines sociales y económicos (Hacienda Pública).

        IMPORTANCIA DEL IMPUESTO FISCAL.

        DeL doble objetivo del Impuesto (fiscal y funcional) se deriva su importancia como institución jurídica y política económica.

        1. Jurídicamente el impuesto significa derechos y deberes entre el Estado y el contribuyente, dando lugar al nacimiento de la obligación tributaria alrededor de la cual gira el Derecho Tributario.
        2. Económicamente opera sobre la riqueza privada del contribuyente, constituyendo una intervención económica del Estado sobre los Administrados, obligándolos a entregar parte de sus rentas en concepto del pago del impuesto y restándolo capacidad de ahorro, de consumo y de inversión.

          CONCEPTO DEL IMPUESTO:

          Es una prestación monetaria de carácter indivisible, recabada unilateralmente y coactivamente de los particulares por los entes públicos sin contraprestación directa y de acuerdo a reglas fijas, para financiar, total o parcialmente servicios de interés general o lograr otros fines económicos o sociales.

          UCV. Facultad de Derecho. Anotaciones de finanzas

          De la definición anterior se destacan los principales elementos del impuesto, a saber:

          Prestación monetaria sin contraprestación inmediata; o sea, se paga sin recibir nada a cambio de inmediato; el Estado lo cobra unilateral y coactivamente de los particulares, de acuerdo a reglas fijas, y por último, se utiliza para fines de interés general o para lograr fines económicos o sociales.

          La siguiente definición, dada por Rossi, es la que más toma en cuenta el carácter jurídico del impuesto:

          "El impuesto es la institución jurídico financiera, que faculta al ente público para exigir dinero a los administrados, unilateralmente y sin contraprestación, para aplicarlos a los fines de interés general."

          UCV. Facultad de Derecho. Anotaciones de finanzas

          En este sentido pudiera haber discrepancias en cuanto a no recibir contraprestación alguna puesto que el contribuyente, al menos indirectamente, es beneficiario de los beneficios que genere la aplicación de los recursos a fines de interés colectivo.

          PRINCIPIOS JURIDICOS DEL IMPUESTO:

          Los principios aquí enunciados deben regir a cada uno de los tipos de impuestos es particular o al sistema tributario en su conjunto. Esto con el fin de hacer el gravamen más justo y equitativo. Así se tienen los siguientes principios:

        3. Políticamente está vinculado a la actuación de los poderes públicos, pues todo plan de gobierno debe estar financiado principalmente con impuestos. Los mismos además pueden ser utilizados como instrumentos de acción sobre el medio económico y social; esto último de acuerdo a las nuevas tendencias de la Hacienda Funcional.
        4. Principio de Adam Smith

          Los principios que rigen la imposición son ciertas normas que deben tenerse presente en el establecimiento de los impuestos, mejor dicho, en la determinación y distribución de estos en la población. Son los llamados principios generales de la imposición.

          PRINCIPIOS DE ADAM SMITH

          Respecto al impuesto Adam Smith enuncia los siguientes principios:

        5. Principios Jurídicos
        6. Justicia: los impuestos deben ser justos, o sea, que los contribuyentes deben ser gravados en proporción a su capacidad económica.
        7. Certeza: los impuestos deben ser ciertos, es decir, que siendo determinados y no arbitrarios, el contribuyente conozca el tiempo del pago, la cantidad a pagarse, en forma clara y precisa.
        8. Comodidad: los impuestos deben ser cómodos, es decir, que se recauden en el tiempo y en la forma más conveniente para el contribuyente. Por ejemplo, que se exijan los agricultores en el período de venta de sus cosechas, a los empleados en fechas que coincidan con las de percepción de los sueldos.

          PRINCIPIOS JURIDICOS

          Estos principios se reflejan en tres conceptos:

        9. Economía: los impuestos deben ser económicos, es decir, que exista economía en la recaudación de los mismos, que en ella se gaste lo mínimo con el objeto de que el rendimiento sea mayor. Todo impuesto debe ser establecido de manera tal que no salga ni se lome del bolsillo de los particulares, sino en la medida en que al tesoro público nacional.
        10. Legalidad: los impuestos deben ser legales, es decir, que deben ser establecidos en virtud de una ley que se dicte de acuerdo con la constitución política. Esta exigencia es propia de la naturaleza del Estado de Derecho. Que los impuestos sean establecidos por una ley significa que ella determine la forma, la extensión, el monto y la medida de las prestaciones de los contribuyentes (certeza y legalidad).
        11. Generalidad: los impuestos deben ser generales, esto es, que deben ser pagados, sin excepción, por todas las personas que estén en situación de hacerlo y perciban alguna renta, sean generales o jurídicas. Sin embargo, el principio de la generalidad de los impuestos tiene algunas limitaciones, así, las leyes liberan del pago de ellos una cantidad mínima de renta de que goce el individuo, que se estima como el mínimum con que éste puede subsistir recibe el nombre de "Minimum de existencia".

          CLASIFICACION DE LOS IMPUESTOS:

          Entre las numerosas clasificaciones de los impuestos se tienen las siguientes:

          1. De acuerdo a la periodicidad o permanencia en un sistema tributario pueden ser:

        12. Igualdad o equidad: los impuestos deben ser equitativos, es decir, que deben importar iguale sacrificios para todos los contribuyentes. Los individuos contribuyen a los gastos del Estado en relación a las rentas que tienen o al sacrificio que cada uno hace al desprenderse de una parte de ellas con ese objeto. Este sacrificio debe imponerse a todos en igual grado (Tarifa proporcional y tarifa progresiva).
        13. Impuestos ordinarios. Corresponden a los tributos que cobran regularmente de manera continua.

          2. De acuero al fin o destino de los impuestos se clasifican como:

          a) Generales. Son aquellos impuestos destinados a satisfacer todas las necesidades de la colectividad. Su producto va al fondo común del tesoro nacional o estatal o municipal, según la entidad de que se trate.

          b) Especiales: Impuestos especiales. Son los que están destinados a la satisfacción de una determinada necesidad. Su producto va a un fondo separado. Son llamados también impuestos finalistas.

          3. Según la extensión de su aplicación los impuestos pueden ser también:

          a) Generales. Son aquellos tributos que se aplican a todas las rentas análogas y las alcanzan en una misma medida (sobre los beneficios provenientes de toda las industrias o actividades económicas).

          b) Especiales son aquellos que se aplican a determinadas rentas, en una misma medida (un impuesto establecido sobre los beneficios de ciertas industrias de petróleo).

          4. De acuerdo a la naturaleza del impuesto: Pueden ser:

          a) Objetivos.. Son aquellos impuestos que se determinan de acuerdo con las condiciones de la materia disponible. (Dimensiones de un bien inmueble, capacidad y producción del bien, su valor, capital invertido en la explotación industrial, clase de industria, etc.). este tipo de impuesto no toma en cuenta las condiciones personales del contribuyente o dueño del bien gravado.

          b) Los Subjetivos son aquellos impuestos que se determinan considerando las condiciones personales del contribuyente o la situación individual de las cuales depende la capacidad contributiva del mismo (situación familiar, cargas familiares, monto total de sus rentas, etc.). Ejemplo típico de esta clase de impuesto, es el global complementario de la renta, que se fija de acuerdo con las cargas de familia; y el sucesorio que se fija de cuerdo con el grado de parentesco del beneficiario con respecto al causante.

          5. Según la forma de recaudación se casifican como::

          a) Directos. Son aquellos impuestos que se recaudan en virtud de listas o roles, de manera que se conoce de antemano las personas que según ellas están obligados a pagarlos y la forma en que lo harán. Ej: Impuesto sobre la renta, Impuestos a los bienes inmuebles, vehículos, etc.

        14. Impuestos extraordinarios: Corresponden a los tributos cuya exigencia aparece en ocasiones especiales, es decir, en forma irregular y transitoria, con el objeto de satisfacer las necesidades también extraordinarias: de manera que tienen una vigencia limitada.

          6. Según el proceso de traslación pueden ser

          a) Impuestos directos., son aquellos que recaen sobre los contribuyentes de derecho, es decir, que afectan sólo a las personas que la ley señala como sujetos de derecho y no se trasladan (teóricamente al menos sobre terceras personas (Impuestos a la herencia, Impuestos a la Renta).

          b) Impuestos indirectos son aquellos que adelantados en su pago por los contribuyentes de derecho, inciden sobre los consumidores posteriores, distintos de los primeros. La traslación es propia de los impuestos indirectos o de los consumos (Impuestos a la cifra de negocios, impuestos aduaneros, impuestos a los consumos en general).

          1. Según la forma en que gravan a los patrimonios pueden ser:

          a) Impuestos directos. Son aquellos que gravan de un modo directo e inmediato la renta, patrimonio o fortuna de una persona, es decir, aquellos que contribuyen una exacción a la fortuna o renta de una persona.

          b) Impuestos indirectos. Son aquellos que gravan el gasto y el empleo de los patrimonios, es decir, los que recaen sobre actos de consumo, signos indirectos de renta (renta gastada). Este último criterio de distinción entre impuestos directos e indirectos es más científico.

          8) Según la naturaleza de la cuota del impuesto pueden ser:

          a) Impuestos Proporcionales. Son aquellos impuestos en que la tasa o cuota para la liquidación del impuesto permanece siempre fija, cualquiera que sea el monto disponible. Por ejemplo: si la tarifa es del 15%, el pago sería quince bolívares por cien, ciento cincuenta por mil, mil quinientos por diez mil y así sucesivamente..

          b) Impuestos Progresivos: Son aquellos impuestos en que la tarifa varía creciendo en relación con el aumento del monto disponible. Por ejemplo: 12% por mil, 15% por diez mil, 17% por cien mil y así sucesivamente.

          9) Según la fuente de recurso gravada puede ser:

          a) Impuesto único: Es aquel impuesto que grava a una sola fuente de recurso: la renta, la tierra, las sucesiones (Utópico).

          Significa la sustitución de todo el sistema tributario por un único impuesto o sobre la renta o sobre el consumo o sobre las sucesiones o sobre la tierra (Sistema Teórico).

          b) Impuestos múltiples: son aquellos impuestos que gravan diversas fuentes de recursos. Es el sistema acogido por todas las legislaciones.

          10) Atendiendo la naturaleza de la materia gravable pueden ser

          a) Sobre el capital. El Impuesto al Capital: es aquel que grava la riqueza destinada a producir nuevos bienes. Este impuesto no es recomendable puesto que destruye la fuente de bienes gravables.

          b) Sobre, la renta. El Impuesto a la Renta: grava la riqueza generada por el proceso productor o la riqueza en vías de adquisición, cuando se incorpora al patrimonio del contribuyente.

          c)Sobre el consumo: Impuestos a los consumos: son los que recaen sobre actos de consumo, gravan al gasto, o empleo del patrimonio o renta, al salir del patrimonio.

          d) Sobre el tráfico patrimonial Por último podemos señalar el Impuesto sobre el Tráfico patrimonial que gravan al movimiento de riqueza como consecuencia de negocios (Venta, hipoteca, permita, etc).

          FUENTE JURIDICA DEL IMPUESTO, CAUSA Y FUNDAMENTO FILOSOFICO

          La ley es la fuente jurídica directa. En forma indirecta, actúan las convenciones internacionales y los reglamentos. La causa no radica en los servicios que pueda prestar el Estado, sino en la capacidad tributaria del sujeto del impuesto.

          Fuentes:Adaptado por el autor de: Universidad Central de Venezuela. Facultad de Derecho. Anotaciones de Finanzas. Ediciones Jus.Caracas 1970

          www.seniat.gov.ve (2205) Sitio web del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT). Conectado a Internet haga clic aquí para mayor información y actualizaciones sobre el sistema tributario venezolano.

          CAPITULO V

          PODER TRIBUTARIO. LA DOBLE IMPOSICION.

          Las características del poder tributario es que el Estado tiene derecho a cobrar impuestos y contribuciones.

          El poder fiscal es derivado de la soberanía del Estado, para algunos, y a su vez forma parte de la soberanía financiera, y ésta forma parte del poder político. Sin embargo algunos autores niegan esta derivación. Poder tributario: Originario y Derivado.

          DOBLE IMPOSICION:

          Consiste en el hecho de que una persona, en relación a una materia gravada y en un mismo oficio, es gravada por más de un impuesto. Se presenta como ejemplo cuando los dos Estados gravan a una persona en relación a determinada materia. Puede suceder que el fisco establezca un impuesto sobre los sueldos, entonces estaría gravando una materia dos veces.

          Para algunos autores no hay doble, sino una sobre-imposición porque sólo existe un sólo poder Fiscal Nacional establezca un impuesto, luego otro Estado establezca otro impuesto sobre la misma materia. Hay doble imposición porque hay dos poderes fiscales: Nacional y Estadal.

          PROBLEMA TRIBUTARIO INTERNACIONAL.

          Se presenta por el hecho de que los países no se ponen de acuerdo para escoger el criterio que ha de aplicarse en los casos de doble imposición. Los países tratan de solucionarlo con tratados, ya que ello pudiera significar una fuga de divisas.

          Se presenta cuando dos Estados gravan a una persona sobre una misma cosa. En el caso señalado de sobre-imposición es una forma de cobrar el impuesto de dos formas diferentes o de cobrar a dos personas distintas. Ejemplo: para establecer el impuesto sobre la renta se ha escogido un sistema mixto. Hay rentas de capital, de trabajo, etc.

          Se establecen los impuestos cedulares, y aquí se dividen las rentas en cédulas y sobre cada cédula se establece un impuesto sobre ese producido total. No hay doble imposición, ni siquiera sobre-imposición.

          El caso más discutido es el del impuesto sobre los dividendos que pagan las privadas. Los socios pagan impuestos al recibir sus dividendos.. En realidad no hay una doble imposición porque las compañías son personas jurídicas distintas de las de sus socios. Los accionistas realizan una actividad de inversión, mientras que la compañia realiza diversas actividades. Así por ejemplo, hay casos en que las obtienen utilidades y no reparten dividendos. Además, la compañía generalmente traslada el impuesto sobre la renta utilizando el precio de los bienes / servicios que comercializa. No se lo traslada a los accionistas.

          DOBLE IMPOSICION INTERNA

          Se presenta generalmente en los países federales. Pueden ser múltiples. Puede suceder que el poder nacional establezca un mismo impuesto. Es difícil que haya la doble imposición porque la constitución demarca el ámbito impositivo de los municipios, de los Estados y de la Nación. Se ataca de inconstitucionalidad por usurpación. El problema se presenta en países (México, Estados Unidos) donde no hay esa demarcación tan clara como existe en Venezuela.

          En ellos se llega al sistema de reparto: cobra el impuesto un poder y entrega una cantidad de otro poder. Concurre el Poder Central con el Estatal y el Municipal.

          DOBLE IMPOSICION INTERNACIONAL.

          En los últimos tiempos se ha establecido la doble imposición debido a la importancia que se ha dado internacionalmente y desde el siglo pasado se ha tratado de resolver el problema mediante convenios.

          En el último capítulo se tratan los aspectos fiscales de la inversión internacional.

          SUJECION PERSONAL – REAL.

          Criterio que algunos estados lo acogen y otros lo combinan. La forma que se ha acogido para resolver ese problema ha sido mediante reconocimientos por otros países de un crédito, el sistema del crédito es el que generalmente utilizan los países para resolver el problema de la doble imposición por el tráfico de ciudadanos.

          CRITERIO DE SUJECION PERSONAL.

          Se agrava a las personas y sus bienes por el hecho de ser nacional de un país o por el domicilio. Ejemplo: un venezolano que va a los Estados Unidos y se acoge al criterio de la nacionalidad no paga impuestos en los Estados Unidos sino en Venezuela, lo mismo es el caso de la residencia y el domicilio. El problema es mayor respecto de las personas que tienen doble nacionalidad.

          Si se combina este criterio con el criterio real, que es el de la fuente, la renta, en un país, sea cual fuere, se toma en cuenta solamente la fuente sin tomar en cuenta la nacionalidad, basándose en la territorial. Venezuela acoge este criterio en sus leyes: Ley de Impuesto sobre la Renta y sobre Sucesiones; hay una especie de excepción respecto al transporte internacional tomando en cuenta los gastos extraterritoriales se ha querido que se modifique el criterio de la nacionalidad.

          El impuesto sobre las Herencias y legados acoge el criterio de la territorialidad pero tiene una pequeña excepción: los bienes muebles dejados por venezolanos en el exterior a una persona domiciliada en Venezuela y que no haya pagado impuestos de alguna forma en el exterior.

          ____________________________________________________________

          Fuente: Adaptado por el autor de: Universidad Central de Venzuela. Facultad de Derecho. Anotaciones de Fianazas.

          CAPITULO VI

          HACIENDA PUBLICA Y ACTIVIDAD FINANCIERA

          Concepto de Hacienda Pública.

          Los fenómenos financieros han conocido en los últimos siglos profundas transformaciones, que se han acentuado todavía más en los últimos decenios. Es necesario hacer una alusión a estas transformaciones para comprender plenamente el significado de la hacienda en la vida de los Estados en el momento actual.

          Todavía están recientes los residuos del período feudal, en el que no había distinción entre hacienda privada del príncipe y hacienda pública. En la época moderna, la evolución financiera estuvo determinada por hechos como el paso de los Estados absolutos a los Estados democráticos, así como por la continua expansión de la actividad de los entes públicos.

          En los comienzos de este proceso, cuando se inician también los estudios financieros en el sentido moderno (en el siglo XVIII y primera mitad del siglo XIX), las condiciones de hecho y las ideologías dominantes sitúan el centro de la hacienda en la cobertura de los gastos de los entes públicos, como si se tratase de una economía privada, suponiéndola en condiciones de plena ocupación y considerando la renta nacional como un dato. Prevalecen, pues, los problemas de la dimensión de las exacciones respecto a la renta nacional (presión tributaria) y la distribución entre los contribuyentes de una determinada suma de ingresos.

          Si los particulares están siempre en condiciones de ocupar de modo óptimo todos los factores de producción, la hacienda debe actuar distrayendo factores de los empleos privados para utilizarlos en los públicos. De la general desconfianza respecto a las intervenciones estatales en la economía se deriva también la neutralidad de la hacienda pública; o sea, la exigencia de que se reduzcan al mínimo las perturbaciones de la vida económica relacionadas con la actividad de detracción-distribución y, en particular, que no se alteren las posiciones relativas de los diversos sujetos económicos. Correlativamente, se estima la capacidad de contribuir a las cargas técnicas sea proporcional a la renta, y es casi general la condena de los impuestos progresivos (aunque el impuesto progresivo sobre la renta podría en tal época ser solamente un correctivo parcial de la regresividad de los impuestos sobre el consumo).

          Estas son las líneas de la hacienda que puede llamarse liberal, y que entra en crisis en la segunda mitad del siglo XIX, al insertarse la hacienda en la reforma social, o sea con las tentativas de afrontar los movimientos radicales (y en particular al socialismo) con el empleo de la hacienda para fines de la distribución de la riqueza. En esta fase se acepta que la capacidad de contribución crece más que proporcionalmente al crecer la renta y se tienen las primeras manifestaciones modernas del impuesto progresivo sobre la renta; pero, en conjunto, la importancia de estas medidas (comparadas con un cierto desarrollo de los gastos sociales) no incide sustancialmente sobre la distribución de la riqueza.

          Tal vez, más profundo es el efecto sobre la estructura financiera de otros hechos que se inician en este período: por ejemplo, el desarrollo de las públicas y la intervención en la vida económica que aumenta en extensión tomando diversos aspectos.

          El control de los entes públicos sobre la vida económica no se desenvuelve únicamente con las aportaciones respecto a los fines tradicionales del Estado y con las detracciones correspondiente; sino que asume de forma creciente aspectos no reducibles al simple registro de gastos e ingresos en los presupuestos públicos. El reparto de los medios entre empleos públicos y privados y la propia distribución entre los empleos privados, no dependen solamente de la exacción de los impuestos, sino de toda una compleja actividad de disciplina, control y propulsión que difiere de las formas financieras tradicionales.

          La conexión entre instrumentos financieros y controles directos se acentúa durante la primera guerra mundial al recurrir a los racionamientos y a la gestión estatal del negocio con el extranjero; y, después de la gran crisis, se confirmará una vez más con la expansión de los controles cuantitativos del comercio exterior, en sustitución y añadidura de la tradicional política fundada en los aranceles.

          La gran crisis, con el definitivo hundimiento de la fe que existía de que el sistema económico tiene espontáneamente a la plena ocupación, sin fricciones apreciables, ayuda a madurar un nuevo aspecto de la hacienda: La hacienda coyuntural, dirigida a desarrollar una acción compensadora en las fases opuestas, expansiva y depresiva, del ciclo, estabilizando el volumen de la demanda total y de la renta nacional, mediante variaciones de los gastos públicos y de la renta disponible por los particulares, inducida por la política de gastos y por la política tributaria. Este tipo de hacienda no sólo ha sido teorizado, sino que se ha puesto en práctica tras los años de la gran crisis, sobre todo en los países escandinavos.

          La aplicación de técnicas análogas a la de la hacienda coyuntural se ha sugerido también en las hipótesis del antedicho estancamiento de las economías maduras.

          En este punto – y también por la contribución de las experiencias ofrecidas por la conducta económica de la segunda guerra mundial- se ha reconocido plenamente la importancia de la hacienda para determinar no solamente la distribución, sino también el volumen de la renta nacional. Los contrastes que subsisten en esta materia no afectan tanto a la tesis general de que, en circunstancias dadas, medidas adecuadas pueden extender la renta más allá de lo que sucedería por la acción espontánea del mercado, como a la concreta verificación de tales circunstancias, la modalidad y condiciones de tales medidas y su oportunidad frente a determinadas situaciones o determinados objetivos políticos.

          En conclusión, durante la presente generación generación, se ha verificado el tránsito de la hacienda como actividad directa que distribuía una determinada renta nacional entre usos públicos y usos privados, a la hacienda como factor determinante del volumen de la renta nacional y de su distribución entre grupos sociales. Al mismo tiempo, junto a los instrumentos tradicionales de la hacienda (detracción de tributos y gastos de las cantidades detraídas) se han aportado nuevos instrumentos (por lo menos por la amplitud con la que se han empleado) como la actividad de las públicas en campos diversos, como los controles directos del comercio exterior, consumos, inversiones y distribución de materias primas.

          Estos controles directos son unas veces complementarios y otras veces alternativos, respecto al instrumento financiero tradicional. Por lo tanto, limitar el concepto de la hacienda, como ocurre con definiciones demasiado difusas, a aquella parte de la actividad económica de los entes públicos que se traduce en registro de ingresos y gastos en los balances de estos mismos organismos, significaría reflejar condiciones de hecho actualmente superadas y efectuar una distinción inoportuna en el conjunto de instrumentos en que se concreta la acción de los organismos públicos para influir en el volumen y distribución de la renta nacional.

          El punto de llegada de esta evolución es completamente evidente en los países de planificación socialista, en los cuales es estructural e inmediata la conexión entre plan financiero y plan económico, o sea entre el aspecto financiero y el aspecto material de la política económica. Pero también en los países capitalistas se reconoce cada vez más la oportunidad de poner en evidencia los nexos entre el presupuesto estatal y el empleo conjunto de los medios puestos a disposición de la colectividad, mediante la conexión entre el presupuesto del Estado y el llamado presupuesto económico nacional (que es una demostración de cómo se forma y cómo se emplea la renta nacional).

          Formas de estudio de la actividad financiera.

          La actividad financiera puede estudiarse desde diversos puntos de vista.

          1. El derecho financiero estudia las normas jurídicas que regulan la gestión del presupuesto y del patrimonio de los organismos públicos, así como la detracción de los tributos (derecho tributario). El derecho tributario (derecho fiscal) es el ramo más rico del derecho financiero; interpretado inicialmente según criterios exegéticos, se puso seguidamente sobre bases sistemáticas gracias, sobre todo, a la obra de estudiosos alemanes. En Italia el estudio del derecho tributario se promovió, con originalidad de fines y resultados, principalmente por Groziotti y por su escuela.

          Por la índole de la presente publicación, esta se debe limitar a esta breve mención, aunque no pueden olvidarse los nexos entre los aspectos jurídicos y los aspectos económicos de los hechos financieros.

          Por tradición académica italiana (así como francesa y alemana), todos los estudios sobre la hacienda pública que no forman parte del derecho financiero, están comprendidos indistintamente en la ciencia de la hacienda. Ello no permite definir de modo homogéneo y sistemático el contenido de tal ciencia, así que, por reacción, se ha tendido a limitar el objeto de la ciencia de la hacienda, haciéndose bien una teoría del reparto de los ingresos públicos, bien una teoría de la economía financiera o, en particular, de los efectos de los impuestos.

          Pero se pueden distinguir diversos órdenes de problemas científicos de los hechos financieros:

          1. Se puede tratar de explicar, por qué la hacienda, en determinadas condiciones ambientales, es aquella que puede decir las razones por las cuales se tiene un determinado volumen y una determinada distribución de gastos y un cierto reparto de ingresos entre los contribuyentes; en otras palabras, la que estudia los determinantes conjuntos de los hechos financieros.

          Entre las explicaciones de estos problemas tiene un puesto propio la teoría económica de la hacienda, bajo cuyo nombre se comprenden las teorías de Sax, Mazzola, Rica Salerno, Graziani y otros que, aunque con diversos aspectos, tienen en común el intento de explicar los hechos de la hacienda pública como manifestaciones de las mismas leyes con las que se quiere explicar la actividad económica individual.

          La teoría económica de la hacienda se desenvuelve, en efecto, paralelamente a la teoría de la actividad marginal; así como esta última supone que el reparto de los bienes entre las diversas necesidades se hace por cada individuo de tal forma que iguale la utilidad marginal (ponderada) de los bienes en los diversos destinos, la teoría económica de la hacienda pretende que la actividad económica tenga por fin la satisfacción de las necesidades públicas y que la porción de bienes detraída con tal fin de la economía privada (en conjunto y para cada individuo) se determine por una comparación entre la utilidad de las necesidades públicas y de las necesidades privadas, que se satisfacen cuando se dé un determinado reparto de medios entre la actividad privada y la actividad pública.

          Pero también entre los que aceptan la teoría de la utilidad marginal como explicación del comportamiento económico individual, existe a menudo la opinión de que elevar la teoría a criterio fundamental para explicar los hechos financieros significa llevar a un grado intolerable la abstracción de la realidad de los hechos.

          En el extremo opuesto, respecto a la teoría económica, están las teorías político-sociológicas de la hacienda; tales como las de Pareto, Borgatta, Fasiani, que ven en los hechos financieros una expresión de las relaciones de poder entre los gobernantes y gobernados, que conducen a la explotación de los unos por los otros de forma diferente en cada caso.

          Como síntesis entre los tipos de explicación, económica y sociológica, podemos considerar la teoría de De Viti De Marco, según el cual los sistemas financieros reales se colocan entre las dos hipótesis extremas del Estado absoluto o monopolista, en el cual la base dirigente tiende a la máxima explotación de los individuos, y del estado popular o cooperativo, en el que no existe antagonismos entre los gobernantes y gobernados porque hay libre competencia entre los grupos sociales, todos los cuales ‹‹pueden llegar al poder, permaneciendo en él bajo el sindicato continuo de la colectividad››.

          Parece claro, sin embargo, que la relación entre gobernantes y gobernados en materia financiera – o en otros términos, el modo de formación y el contenido de la voluntad del Estado en materia financiera – es solamente un aspecto del problema general de la política, y debe estudiarse de la forma correspondiente a tal problema.

          Ello podría separarse únicamente por las teorías económicas de la hacienda que sostienen un modo particular de formación de esa voluntad, un modo que se derivaría de las propias leyes del equilibrio económico individual, de tal forma que la determinación del ajuste financiero se contrapondría frecuentemente a las restantes manifestaciones de las relaciones entre gobernantes y gobernados. Pero ya hemos advertido que la teoría económica de la hacienda, tras un breve período de auge, ha sido abandonada.

          2. Se pueden investigar los efectos económicos de la hacienda. La rama de la economía financiera que se ha desarrollado en primer lugar tiene por objeto los efectos del impuesto. Tras los planteamientos clásicos de Smith, y sobre todo de Ricardo, mediante la contribución de una serie de estudiosos (Cournot, Pantaleón, Barone, Wicksell, Edgeworth, Marshall, Graziani, Einaudi, etc.) se ha formado una teoría de los efectos del impuesto, cuyas líneas principales se resumen en la obra más erudita que profunda de Seligmann, encontrándose todavía con pequeñas variantes en la mayor parte de los tratados de hacienda (que no siempre dan un puesto adecuado a las aportaciones críticas y a los más originales planteamientos de los autores citados y de otros estudiosos).

          Esta teoría tradicional considera el impuesto como perturbador del equilibrio económico anterior, y por ello el análisis de los efectos de los impuestos consiste en la comparación entre la situación anterior y la posterior a la introducción del impuesto; es simplemente un análisis de estática comparativa. Las consideraciones dinámicas únicamente afectan al estudio del paso de una situación de equilibrio a otra, y generalmente se abandonan los factores dinámicos distintos de los financieros.

          Naturalmente, se reconoce la imposibilidad de estudiar los efectos de la actividad financiera en su totalidad, porque ello supondría la comparación entre un orden económico real y un orden hipotético en el cual no existiese hacienda, siendo por lo tanto completamente irreal. Ni siquiera se afrontan los efectos económicos de un cambio total del orden económico existente; de este problema solamente algún teórico del equilibrio económico general ha intentado soluciones generales, de validez puramente formal.

          Se limita, por lo tanto, a estudiar los efectos de los cambios marginales del sistema tributario; es decir, de cambios, probablemente pequeños, en el nivel de uno o varios tributos. Para limitar todavía más el campo de investigación, se tiende a considerar los efectos de los tributos aisladamente respecto de los efectos de gastos, procedimiento que no es, sin embargo, legítimo, por regla general, fuera de los casos en que la introducción del tributo deje inalterado el volumen total de los gastos públicos (caso típico, cuando se estudian efectos de un tributo introducido para sustituir a otro).

          El método de investigación es el de los equilibrios parciales, cuyo empleo, en vez del que corresponde al equilibrio general, se justifica por la escasa fecundidad que normalmente se estima propia de este último respecto a los problemas de economía aplicada, así como por el hecho de que se consideran modificaciones marginales del sistema tributario y, por lo tanto, puede ser correcto desechar sus repercusiones fuera de los en que se introducen.

        15. Indirectos. Son aquellos Impuestos que se recaudan en virtud de determinados hechos o actos del contribuyente. No existen nóminas y en consecuencia, se ignoran las personas que los pagan y la forma en que lo hacen. Los constituyen en general los impuestos a los consumos: cigarrillos, licores, aduana, Impuesto al valor agregado (IVA), impuesto al débito bancario (IDB).

         

         

         

        PERCUSION Y TRASLACION DEL IMPUESTO

        El contenido de la teoría tradicional de los efectos del impuesto se pueden esbozar brevemente de la siguiente manera. Se distinguen diversos momentos en la aplicación del impuesto. En la terminología italiana se tiene la percusión (el impuesto, cuando no existe evasión, gravita sobre el contribuyente de derecho – o sea sobre aquel a quien la ley obliga al pago del impuesto), a consecuencia de la cual se puede tener además la traslación (es decir, el proceso mediante el cual el contribuyente de derecho descarga el pago del impuesto sobre sujetos que están respecto a él en relación de intercambio; traslación hacia delante si consigue aumentar los precios de los bienes y servicios que vende; traslación hacia detrás si logra disminuir los precios de los bienes y servicios que compra); incidencia (o sea pago del impuesto por el contribuyente de hecho; es decir, aquel que no consigue transferir posteriormente el pago); efectos de la incidencia (todos los efectos posteriores del tributo). (En realidad, las tentativas para distinguir de forma rigurosa la incidencia de los efectos posteriores han demostrado ser poco consistentes y tiende a abandonarse la distinción, tras las críticas de Cannan, Black y otros, englobándose todos los efectos del impuesto indiferentemente bajo el término de incidencia o efectos).

        Los efectos del impuesto se analizan mediante una casuística que combina las principales hipótesis respecto a la posibilidad de la transferencia. Los grupos de hipótesis fundamentales son: imposición general o imposición especial (según que la imposición grave igualmente todos los sectores productivos o solamente – o con mayor gravedad- a algunos); imposición sobre la renta neta o sobre la cantidad producida (pudiéndose asimilar a esta categoría los impuestos sobre la renta bruta, las transacciones y los ingresos); impuestos sobre régimen de concurrencia o de monopolio.

        Efectos del impuesto sobre los precios de los factores de producción

        Las conclusiones generales de la teoría tradicional (a las cuales se pueden oponer las reservas y las críticas que se exponen más abajo) son:

        1) La imposición general sobre la renta neta no se puede transferir nunca, porque el productor marginal y la unidad marginal de producción de las inframarginales dan una renta neta igual a cero. Por lo tanto, no están afectadas por el impuesto y no existe un estímulo a restringir la producción ni a abandonarla.

        Por otra parte no hay posibilidad, para los productores afectados por el impuesto, de pasar a campos en que no haya tasas, porque la existencia de campos sin imposición está excluida de la hipótesis de un impuesto general. Por lo tanto, los productores no podrán contraer la oferta de ninguna mercancía, y no contrayendo la oferta tampoco podrán aumentar los precios; el impuesto no se transferirá a los consumidores, sino que será completamente absorbido por la renta de los productores. Tal resultado es válido tanto para los productores en régimen de concurrencia como para los monopolistas.

        2) Los impuestos especiales sobre la renta se transfieren si afectan a producciones en régimen de concurrencia. En efecto, en este caso existe la posibilidad y la conveniencia de transferir factores productivos desde el campo afectado por las tasas a los campos en los que las tasas no existen. Se restringe la producción en el sector de las tasas y aumentan los precios de los bienes que en él se producen, con traslación (normalmente parcial) del impuesto sobre el consumo.

        En el caso de productores monopolistas ni siquiera el impuesto especial sobre la renta se puede transferir. En efecto, suponiendo que el monopolista haya alcanzado antes del impuesto la situación que le asegura el máximo beneficio neto (punto de Cournot), cualquier separación de esta situación (por ejemplo, restringiendo la cantidad producida) reduciría su renta neta antes del impuesto.

        Pero como el impuesto tiene alícuotas marginales inferiores al ciento por ciento, a la renta máxima antes del impuesto corresponderá la renta máxima después del impuesto y, por lo tanto, la cantidad ofrecida y los precios permanecerán inalterados y el impuesto será absorbido por el beneficio del monopolista.

        3) El impuesto sobre la cantidad producida afecta también a las unidades marginales de producción que dan una renta neta igual a cero; y, por lo tanto, después del impuesto la producción de tales unidades se efectuaría con pérdidas. Habrá, pues, una reducción de la oferta, aumentando los precios, y una traslación del impuesto (frecuentemente repartiendo el pago del impuesto entre productores y consumidores). El resultado es válido tanto para los impuestos generales como para los especiales; tanto para los productores en régimen de concurrencia como para los monopolistas.

        Cuando la traslación es posible, su medida, es decir, el reparto del pago del impuesto entre productores y consumidores, depende fundamentalmente del grado de elasticidad de la demanda de los bienes afectados por el impuesto (cuanto más elástica es la demanda tanto mayor es la contracción de la cantidad intercambiada y tanto menor el aumento del precio) ;en el caso de la demanda perfectamente rígida, el precio, en régimen de concurrencia aumenta, por una cuantía igual al importe del impuesto por unidad producida, dejando invariada la cantidad intercambiada) y del régimen de los costes de producción (en régimen de costes crecientes, el precio aumenta en mayor medida que el impuesto, porque éste es absorbido en parte por la reducción del costo marginal, sin tener en cuenta el impuesto, que deriva de la contracción de la oferta y de la escala de producción).

        Finalmente, el grado de movilidad de los factores de producción tiene influencia sobre el tiempo requerido para que el proceso de la traslación se inicie y complete. En los sectores de producción donde predominan capitales fijos y altamente especializados, la desinversión (y, por lo tanto, la contracción de la oferta, y la traslación) es más difícil y más lenta.

        La teoría de los efectos de los impuestos sobre los precios de los factores de producción se desenvuelven según esquemas análogos a los efectos sobre los precios de los productos. Finalmente, es importante, pero únicamente podemos mencionarla, la teoría de la capitalización de los impuestos, es decir, de las condiciones en las cuales un impuesto sobre la renta puede provocar una disminución de los valores de los bienes de capital con el resultado de que quien adquiere, después de aplicar el impuesto, los bienes afectados, puede invertir su capital al tipo corriente de interés sin sufrir el pago del impuesto que queda, capitalizado, sobre el poseedor originario.

        La teoría que hemos expuesto a grandes rasgos ha sufrido un proceso de profunda revisión que todavía subsiste. En este proceso pueden distinguirse las siguientes direcciones principales de la crítica:

         

         

         

        a) La teoría tradicional, por lo menos por lo que respecta al impuesto sobre la renta, se refiere a tipos abstractos de impuestos, que afectan únicamente a los excedentes inexistentes en el margen de la producción. Los impuestos, tal y como son en realidad, afectan a remuneraciones que existen también en los productores marginales, y en el margen de la producción de las inframarginales (remuneración del trabajo del empresario; interés de los capitales propiedad del empresario; compensación por los no asegurables). Hablar de un impuesto sobre las rentas netas que no afecte al equilibrio de la producción marginal implica, por lo tanto, una dosis altísima de abstracción.

        Esta discrepancia entre tipos abstractos e impuestos concretos conduce a revisar la teoría de los efectos de una imposición general sobre la renta, pero sus consecuencias más importantes las tiene por lo que se refiere al tema de los efectos de la imposición general sobre la renta.

        b) Por lo que respecta a las condiciones de la oferta de los factores privados del monopolista (trabajo y capitales de su propiedad), la teoría tradicional supone que el monopolista no tiene alternativas entre invertir sus factores privados en la producción afectada por los impuestos o no invertirlos del todo. El caso más frecuente, en realidad, será que el monopolista pueda transferir, por lo menos en parte, sus factores privados de la producción gravada a otras producciones. Se demuestra (Black) que ello puede convenirle y le puede permitir transferir en cierta medida también el impuesto sobre la renta neta de monopolio, que la teoría tradicional suponía intransferible.

        c) La consideración de las reacciones por el lado de la demanda puede alterar, sustancialmente, las conclusiones de la teoría tradicional, por la cual el mecanismo de la traslación se confía casi exclusivamente a la contracción de la oferta tras la introducción del impuesto. Las reacciones por el lado de la demanda ya fueron consideradas por Ricardo, Malthus, J. B. Say, Ferrara, siendo luego descuidadas luego hasta que De Viti De Marco reclamó vigorosamente la atención sobre su importancia. Para De Viti «el efecto inmediato y necesario del impuesto» no consiste en modificar la oferta anterior de los bienes, sino en variar «las curvas anteriores de la demanda de los bienes privados, por parte de los contribuyentes y por parte del Estado». Los dos efectos (alteraciones del sistema de la demanda de los contribuyentes; alteraciones de la demanda por efecto de los gastos públicos) pueden alterar el equilibrio incluso en los casos en los cuales el impuesto no provocaría por sí mismo modificaciones de la oferta, y no se tendrían por lo tanto, por este lado, alteraciones del equilibrio anterior.

        d) La consideración de las reacciones de la demanda es uno de los elementos fundamentales de la crítica a la no transferencia del impuesto general sobre la renta. Otros elementos importantes son: la consideración de los efectos del impuesto sobre la oferta de los factores de producción; la crítica de la identificación del productor marginal con el productor de mayor costo; la crítica del propio concepto de impuesto general.

        La consideración de los efectos del impuesto sobre la oferta de los factores de producción (ahorro, trabajo, riesgo) tiene también antecedentes bastante lejanos, como, por ejemplo, en Stuart Mill. Pero, en general, tal orden de reacciones respecto a la imposición había quedado relegado a los nebulosos estudios de los efectos remotos del impuesto y no había sido autorizado a invadir el ordenado campo de la traslación y de la incidencia.

        Fue Colwyn Report (gran informe oficial inglés sobre la deuda pública y el sistema tributario, publicado en 1927) el que revalorizó la importancia de los efectos del impuesto sobre la oferta de los factores, reclamando para tales efectos un interés que se ha mantenido vivo en las discusiones científicas posteriores y en las discusiones de política tributaria.

        La tesis de la no transferencia del impuesto general sobre la renta no puede regir cuando se estime que la diferencia entre el rendimiento de los diversos usos, si bien no puede ser inferior a las alícuotas que son iguales, por hipótesis, en todos los sectores de la producción, puede surgir, sin embargo, por alteraciones en el sistema de la demanda (de los contribuyentes y del Estado) que favorezcan ciertos empleos sin que dañen a otros; y si se estima que las variaciones de la oferta, si bien no pueden inducirse directamente por diferencia de alícuotas entre los distintos sectores, pueden surgir no solamente como reacción a las modificaciones de la condiciones de la oferta de los factores de producción, que pueden afectar de forma diferente a empresas y sectores de producción en diferentes condiciones.

        La tesis tradicional de que no se transfiere el impuesto sobre la renta porque no afecta al productor marginal que determina el precio (y que es el productor que produce a mayor coste y con beneficio nulo, o posiblemente con pérdida) ha sido sostenida minuciosamente por el Colwyn Report. Esta identificación del productor marginal con el productor que produce a mayor costo ha sido criticada vigorosamente, sobre todo por Cabiati, Robertson y Fasiani.

        Estas críticas son válidas; pero en realidad las condiciones en que se encuentran los productores marginales no tienen influencia decisiva sobre la transferibilidad o intransferibilidad del impuesto general (sin embargo, podrán influir sobre la modalidad y el tiempo de la traslación). En efecto, o el impuesto general afecta únicamente a los excedentes (en el sentido de remuneraciones que son necesarias para provocar la oferta de una unidad) y entonces, por definición, no habrá reacciones por el lado de la oferta, no habiéndolas tampoco si todos los productores tienen algún beneficio; o bien – como los impuestos concretos sobre la renta –afectan a los elementos del costo (en el sentido de remuneraciones necesarias para provocar la oferta) y entonces es posible que se transfiera, aunque el precio sea igual al costo del productor menos eficiente (y, eventualmente, también si es inferior a tal costo).

        En esta hipótesis, en efecto, también el productor que produce a mayor coste (y en alguna medida también los productores que pierden) ve gravada por el impuesto la remuneración de los factores que aporta a la empresa; si la oferta de tales factores es elástica, es posible la contracción de la oferta y la traslación.

        A la crítica de la intransferibilidad del impuesto general se añade la crítica (Einaudi, Fubini, etc.) de la posibilidad de definir un impuesto que sea verdaderamente general, o sea, que no altere en forma alguna la conveniencia relativa de los diversos destinos de la renta. Se demuestra que el concepto de impuesto general puede definirse con precisión en un sistema rigurosamente estático (en estos límites es impecable la definición de impuesto general dada por De Viti de Marco). Pero se introducen elementos dinámicos, los principios de arbitrios que surgen en la determinación de la renta de ejercicio (valores de inventario, amortizaciones, etc.), y, en general, la intervención de la incertidumbre, hacen que, para no alterar más la conveniencia de los diversos empleos, ya no sea suficiente aplicar iguales alícuotas a iguales rentas.



         

        Rentas nominales iguales pueden ser sustancialmente desiguales por lo que se refiere al diverso papel que en su determinación han tenido los elementos de azar e incertidumbre; entonces la igualdad formal de la alícuotas es una desigualdad sustancial y desaparece el requisito del impuesto general de no actuar respecto a la conveniencia de los distintos empleos de la renta. Se puede demostrar, finalmente, que no es posible, en la práctica por lo menos, eliminar este obstáculo para formular un impuesto que sea verdaderamente general, ya que no existen criterios satisfactorios para reducir a magnitudes homogéneas rentas de diversa naturaleza y diferentes características. El concepto de impuesto general solamente puede conservar un valor de primera aproximación; cuando se discute sobre los impuestos tal y como son en realidad, no se puede suponer que dejen realmente inalterada la conveniencia de los diversos empleos.

        e) La teoría tradicional no tiene en cuenta la revisión de la teoría de los precios, todavía en vigor. Las hipótesis de la teoría tradicional son la libre concurrencia y el monopolio, definidos de modo que en la concurrencia el comportamiento del empresario está rígidamente vinculado a la necesidad de aceptar los datos del mercado, por la imposibilidad de una acción dirigida a cambiarlos; y que en el monopolio el comportamiento está determinado por la necesidad de alcanzar el punto de Cournot, donde la renta neta es máxima. Ya en estas hipótesis tan estrictamente definidas, el artificio metodológico de considerar automáticas las reacciones del empresario a los datos del mercado puede dejarnos perplejos; por ejemplo, en el caso del monopolio tal artificio requiere que se atribuya al monopolista el único fin de maximizar el beneficio monetario inmediato.

        Basta suponer que el monopolista deba escoger entre diversas cuantías y distribuciones del beneficio en el tiempo y diversas probabilidades de tales cuantías y distribuciones (es decir, suponer que el monopolista no tenga que resolver el problema de una situación instantánea, sino, más realmente, el problema de un intervalo de tiempo discretamente largo), para que las reacciones del monopolista a los datos del mercado (y a las previsiones sobre los mismos), no puedan determinarse de forma precisa.

        Pero aun concedido que en las dos hipótesis de concurrencia y de monopolio perfectos se pueda suponer que el comportamiento del empresario está determinado rigurosamente, tal supuesto está rechazado radicalmente en las hipótesis mixtas de elementos de concurrencia y de monopolio, que, como está actualmente reconocido, representan la mayor parte de las realidades del mercado en nuestro tiempos. En estas hipótesis no es posible considerar en unos pocos sistemas simplificados los supuestos sobre el comportamiento de los sujetos económicos.

        Gran parte de éstos no están ya en condiciones de tener que seguir de forma determinada los datos del mercado, sino que pueden actuar conscientemente para modificar tales datos. Si se tiene en cuenta tal posición activa (y si, como es lo corriente, se desecha como poco realista, sobre todo en el caso de las grandes sociedades por acciones, el supuesto de que los empresarios tienden exclusivamente a maximizar sus beneficios monetarios, así como una serie de otros supuesto que supondrían la coincidencia entre propiedad de la empresa y poderes de decisión) nos encontrarnos frente a una gran variabilidad de acciones y reacciones de los sujetos aislados frente a situaciones dadas y a la forma en que tales situaciones se van modificando.

        Las tentativas hasta aquí realizadas para llegar a resultados determinados, no obstante tal proliferación, son insatisfactorias, porque se limitan a definir las configuraciones de mercado <<que proceden solamente de dos o tres, entre todas las infinitas combinaciones de los posibles comportamientos. Se deduce de ello que no ofrecen una teoría del duopolio o del oligopolio, sino que solamente exponen algunos casos. Poco progreso se ha hecho en este camino hacia un análisis del oligopolio, y poco puede esperarse>>

        Las consecuencias que tiene esta crisis de la teoría del mercado, respecto a la traslación de los impuestos, son evidentes. Para la teoría tradicional, el impuesto, alterando los datos del mercado, provocaba por parte de los empresarios económicos, reacciones estrictamente necesarias (en el caso de la concurrencia por la exigida igualdad del costo marginal —incluido e1 impuesto— y el precio; en el caso del monopolio, por la necesidad de situarse en el punto de Cournot después del impuesto) a más de otras reacciones respecto a los datos del mercado. Por lo tanto, para todo tipo de impuestos y para toda situación de mercado existía una solución unívoca al problema de determinar las consecuencias del impuesto.

        Pero la situación es muy diferente frente a la crisis de la vieja teoría del mercado, y la incapacidad de la nueva para reducir las reacciones de los empresarios frente a los cambios de los datos del mercado dentro de esquemas que tengan la misma precisión y el mismo automatismo que los de la vieja teoría. Así, las reacciones de los empresarios al impuesto no se prestan ya a reducirse a esquemas con tales características; incluso, frente al impuesto, el comportamiento de los empresarios es, en una vasta serie de casos, arbitrario, en el sentido de que tienen la posibilidad de escoger entre diversas alternativas; y entre estas alternativas, la elección no se efectúa según criterios determinables a priori para grandes grupos de casos, sino según criterios que dependen, en gran medida, de la actitud libremente adoptada por cada uno de ellos.

        Y como estas actitudes se influencian recíprocamente, podrá observarse la dificultad del problema teórico y la diferencia entre este problema y el que se afronta sobre la base de simples hipótesis de concurrencia perfecta o de monopolio.

        Desde la crisis provocada por la teoría moderna del mercado, todavía no se ha recuperado la teoría de los efectos del impuesto y no se recuperará fácilmente. La crisis no afecta; sin embargo, con la misma profundidad a todos los puntos de la teoría ,en el sentido de que las conclusiones obtenidas basándose en las hipótesis tradicionales de la teoría del mercado pueden extenderse también en el caso de algunos tipos de impuestos, por lo menos en una primera aproximación, a las hipótesis de concurrencia monopolística; mientras que para otros tipos de impuestos tal extensión es imposible, o, por lo menos, tiene un valor muy pequeño.

        En el primer caso se comprenden, naturalmente, los impuestos personales sobre la renta; su instransferibilidad rige como tesis de primera aproximación en cualquier hipótesis de mercado, fundándose en la falta de una relación inmedianta entre la imposición y la política de la empresa. Pero, ciertamente, también para este tipo de impuesto resulta tanto más difícil el estudio de posteriores aproximaciones que tengan en cuenta las alteraciones del problema de la demanda de productos y de la oferta de los factores de producción, cuanto más complejas son las hipótesis sobre la estructura del mercado y sobre la conducta de los sujetos económicos.

        Para otros impuestos se ha intentado analizar sus efectos en caso de concurrencia monopolística, tomando como base las conclusiones a las que se llega en el caso de libre concurrencia o de monopolio perfecto, y estudiando las desviaciones de tales conclusiones. Por este camino se ha creído, tal vez, poder reducir a límites modestos la importancia de las desviaciones, respecto a las hipótesis tradicionales (así, por ejemplo, ha hecho Due para los impuestos sobre la compra-venta y sus conclusiones se extenderían a todos los impuestos sobre la cantidad producida). Pero estos resultados siempre están condicionados a una serie de hipótesis simplificadoras, de forma que, también frente a tentativas más apreciables, se puede decir que es válida la conclusión general sobre el escaso realismo de los análisis de los efectos del impuesto en la hipótesis de concurrencia monopolística.

        A diferencia de la teoría de la concurrencia monopolística, la otra línea principal de desarrollo de la ciencia económica moderna, la teoría de la demanda global promete ser de resultados positivos por lo que se refiere a la revisión de la teoría de los efectos del impuesto.

        La importancia del análisis de los efectos del impuesto (y de los gastos) sobre la demanda global ya se apercibió en los tiempos de Ricardo, en las discusiones sobre si el impuesto podía hacer creer el nivel de precios sin aumentar la cantidad de dinero; la respuesta a esta pregunta presuponía evidentemente el conocimiento de los efectos del impuesto sobre la renta monetaria y la demanda -global. Esta forma de considerar el problema de los efectos del impuesto fue proseguida, sin .embargo muy débilmente, hasta que la obra de Keynes atrajo la atención sobre la teoría de la demanda global.

        La tentativa más interesante verificada en esta dirección fue la de Kalecki), por lo que se refiere a los efectos del período corto, en condiciones en las que exista un excedente de toda clase de trabajo. En este caso, mediante el análisis de los efectos sobre la demanda global se llega a las siguientes conclusiones: 1) que los impuestos sobre el consumo (con tasa uniforme ad valorem sobre todos los bienes salario) no cambian el volumen y la estructura de la producción, pero tienen por efecto una transferencia del poder de adquisición de los trabajadores ocupados hacia los desocupados (se supone que el producto de los impuestos se gasta en subsidio a los desocupados, salarios a los empleados, etc.). La renta real de las clases capitalistas disminuye en medida inferior a la renta real de las clases obreras ocupadas, porque las primeras gastan en bienes salario un porcentaje de su renta mucho más pequeño que estas últimas; 2) los impuestos sobre la renta provocan inmediatamente un aumento de la ocupación y de la producción que podría compensarse rápidamente por los efectos negativos del impuesto sobre los incentivos a invertir.

        Pero se puede suponer que el aumento de los beneficios brutos experimentado inmediatamente después de la introducción del impuesto compensa de manera apreciable estos efectos negativos y que, por lo tanto, la reducción del volumen de inversiones es relativamente pequeña.

        En conclusión, el efecto principal de la impresión sobre la renta será el aumento de la demanda de bienes salario por los trabajadores desocupados y, por tanto, el aumento de la producción y de los precios de tales bienes; así como la disminución de la renta real de los trabajadores ocupados (y en menor medida la de los, capitalistas).

        El aumento o la disminución de la tasa total de salarios en términos reales dependerá de la elasticidad de la oferta de los bienes salario; c) un impuesto proporcional sobre toda forma de capital no reduce los incentivos a la inversión; por lo tanto, el aumento inmediato de la ocupación no está contrarrestado (como en el impuesto sobre la renta) por efectos negativos sobre las inversiones. De esta forma, las inversiones deberían aumentar (y con ellas las rentas de los capitalistas, deducidos los impuestos) como consecuencia de las mejores perspectivas of por el aumento de la ocupación. El aumento o la disminución de la masa total de los salarios en términos- reales depende, nuevamente, de la elasticidad de la oferta de los bienes salario; pero el aumento es más probable que en el caso de impuestos sobre la renta, dado el incremento más sensible de la ocupación.

        La dificultad de este método de análisis de los efectos de la hacienda, se basa en la dificultad de insertar en los esquemas del análisis de la demanda global —que presentan siempre un grado elevado de simplificación y de abstracción ---, la forma de actuar de los impuestos y de los gastos públicos tal y como son, y no modelos de impuestos y de gastos demasiado simplificados y poco realistas.

        Pero, por otra parte, la fecundidad del método se demuestra, sobre todo, en la posibilidad de considerar problemas de significado más amplio que los de la teoría tradicional: pasar del estudio de variaciones de pequeña entidad en aislados, al efecto conjunto de medidas de considerable alcance; y en la ratificación de los efectos de la hacienda publica sobre la distribución funcional de la renta. Tales efectos, tras haber sido el centro de las preocupaciones de los clásicos, fueron olvidados casi por completo en el periodo de la preponderancia del análisis de las variaciones marginales en mercados determinados (en los cuales era naturalmente difícil destacar de forma significativa los efectos respecto a la distribución de la renta).

        LA RELACION ENTRE HACIENDA Y ECONOMIA

        Finalmente puede darse el estudio de la relación entre hacienda y economía, es decir, en sustancia, las influencias de la hacienda sobre el volumen de la renta nacional, a las cuales ya nos hemos referido anteriormente y sobre las que volveremos cuando tratemos de la política del presupuesto.

        Este tipo de estudios se incluye en sentido lato en los efectos económicos de la hacienda, pero ha encontrado difícilmente un sitio en la teoría tradicional. También en los escritos del siglo VIII y del siglo xxix se encuentran referencias genéricas a las relaciones entre hacienda y renta nacional o bienestar, en el caso de actividades financieras dirigidas a crear algunos elementos institucionales relativos a la actividad económica (la justicia, el orden, y, en sentido no siempre general, la instrucción, la sanidad, la red de comunicaciones, los ferrocarriles, etc.).

        Pero una vez que la hacienda hubiese asegurado un determinado nivel de estos servicios públicos, y sentadas así las condiciones de su competencia para permitir a los particulares desarrollar la renta nacional, se hablaba de relaciones entre hacienda y renta casi exclusivamente en el caso de una hacienda perjudicial, que con el desorden, la inseguridad y la detracción injustificada e improductiva de riqueza, obstaculizaba la consecución del volumen de la renta nacional que se hubiese podido obtener en otras condiciones.

        Como ya se ha recordado, esta forma de asentar las relaciones entre hacienda y renta nacional es típico en las concepciones económicas optimistas, para las cuales el mercado aseguraba sin lugar a dudas —siempre que no fuese obstaculizado—, el empleo óptimo de los recursos disponibles y, por lo tanto, el volumen máximo de la renta nacional y su óptimo desarrollo a lo largo del tiempo. Al declinar las concepciones optimistas se afirmaron las posibilidades de una acción positiva de la hacienda respecto al empleo de los recursos (y, por lo tanto, a la renta), incluso fuera de los casos tradicionales de creación de bases institucionales.

        Este campo de estudios se ha considerado ampliamente, sobre todo tras la crisis mundial de 1929 y según el esquema teórico de la «teoría general» de Keynes, y todavía es objeto de amplias y vivas discusiones.

        A continuación nos referimos a la concepción moderna de las relaciones entre hacienda y renta nacional, al tratar del presupuesto como instrumento de la política financiera.

        INSTRUMENTOS DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA.

        1. El presupuesto. Pese a que una parte de la actividad financiera se desenvuelve, como hemos dicho, mediante intervenciones que no se traducen en planteamientos presupuestarios, las dimensiones de las dos partidas del presupuesto (entradas y salidas) y sus relaciones (de equilibrio y desequilibrio) representan todavía características fundamentales de la actividad financiera y están en primera línea entre los instrumentos con que esta alcanza sus objetivos.

        No es posible desarrollar aquí la teoría jurídica y contable del presupuesto. Bastará recordar que pueden tenerse presupuestos preventivos o consuntivos (según que expresen previsiones sobre la verificación de determinados hechos o constaten que se han verificado), de competencia o de caja (según que se refieran a autorizaciones de entrada y destino de los gastos, o bien a ingresos y pagos efectivos). Finalmente, en Italia se distinguen en el presupuesto una categoría de gastos y entradas efectivas (es decir, gastos y entradas que suponen ,respectivamente, un empeoramiento y una mejoría neta en la situación patrimonial; por ejemplo, gastos en salarios, ingresos tributarios) y una categoría de gastos e ingresos por movimiento de capital (gastos que tienen por contrapartida un mejoramiento de la situación patrimonial; por ejemplo, extinción de deudas; ingresos que tienen por contrapartida un empeoramiento de la situación patrimonial; por ejemplo, contracción de deudas). En los demás países también se tienen distinciones análogas.

        La política del presupuesto se resume tradicionalmente en la regla del equilibrio de ingresos y gastos efectivos en cada ejercicio anual. La exigencia del equilibrio anual viene, sin embargo, afirmada frecuentemente sólo por la parte ordinaria del presupuesto; se dice entonces que los gastos recurrentes deben cubrirse con ingresos también recurrentes, evitando de esta forma agotar reservas, que no se reproducen, al afrontar gastos destinados a repetirse. Se admite, sin embargo, que los gastos efectivos extraordinarios, al no tener el carácter recurrente, se cubran también con ingresos extraordinarios (por ejemplo, empréstitos públicos).

        En realidad, los confines entre gastos ordinarios y gastos extraordinarios no se prestan a ser definidos con exactitud. Aunque el criterio de la recurrencia puede aplicarse con seguridad en determinados casos bien definidos (por una parte, por ejemplo, los intereses de la deuda pública; por otra, los gastos para la financiación de una gran guerra), deja una zona intermedia en la cual su aplicación es opinable totalmente, y es precisamente esta zona intermedia la que plantea los problemas efectivos en la política presupuestaria de tiempos normales. En la práctica, los presupuestos extraordinarios (no aceptados por los países de rigurosa dirección financiera) son únicamente instrumentos para hacer aceptar el déficit a los parlamentos y a las opiniones públicas.

        Tentativas más sutiles para justificar los déficits presupuestarios se han dado con la hacienda coyuntural (véase pág. 1), en la cual se ha dado un puesto central a una política del presupuesto dirigida a alternar déficits con funciones compensadores de los insuficientes gastos privados en los años de depresión. Se teorizó, y en parte se ha practicado, sobre todo en los países escandinavos, el abandono del equilibrio anual del presupuesto en favor del equilibrio plurianual, que se extiende sobre todo un ciclo económico.

        Método del doble presupuesto

        En parte bajo la influencia de la hacienda coyuntural, se ha elaborado el método del doble presupuesto, que consiste en la división del presupuesto de los organismos públicos en un presupuesto corriente y en una cuenta de capital (que, como se verá inmediatamente, no coincide con el movimiento de capitales del presupuesto italiano).

        En la cuenta de capital se inscriben en el capítulo de salidas los gastos en bienes duraderos, y en el capítulo de entradas, las cuentas de financiación (superávit del presupuesto corriente; cuotas de amortización de los bienes duraderos, anotadas cada año en el presupuesto corriente; impuestos extraordinarios y tal vez también ciertos impuestos ordinarios, como el impuesto de sucesión, que se puede suponer que se pague por los patrimonios en vez de por las rentas de los particulares, y que por lo tanto, puede llevarse oportunamente a los gastos en la cuenta de capital en lugar de a los gastos corrientes; y, finalmente, empréstitos públicos o enajenaciones de bienes patrimoniales).

        La esencia del sistema del doble presupuesto consiste en no imputar completamente los gastos en un bien duradero a cargo del presupuesto corriente del ejercicio en el que se han verificado, sino más bien a cargo de la cuenta de capital, y en gravar el presupuesto corriente, acreditando la cuenta de capital con una cuota de amortización distribuida a lo largo de los varios años de vida del bien duradero. En otros términos, se trata de repartir el costo del bien duradero entre todos los ejercicios en que se empleará, en lugar de concentrarlo en el ejercicio en que se ha adquirido.

        En la hacienda coyuntural el doble presupuesto permite mantener equilibrado el presupuesto corriente en los años de crisis, efectuando, con cargo a la cuenta de capital, las inversiones que se estimen necesarias para iniciar la recuperación económica, y dedicar a la amortización del débito que así se ha contraído los superavits del presupuesto corriente en los años de prosperidad.

        Pero el presupuesto debería servir, en general, para asegurar una mayor libertad en la política presupuestaria, dando una definición menos rígida del equilibrio. Se trataría de un perfeccionamiento de la distinción entre presupuesto ordinario y extraordinario, mediante una definición más precisa de los gastos que se pueden excluir del presupuesto ordinario.

        Además el doble presupuesto deberla permitir un planteamiento más adecuado de la política financiera; en efecto, la distinción rigurosa entre gastos de consumo y gastos en inversiones permitiría una evaluación más precisa del mérito de los proyectos de inversión, permitiendo la comparación entre la renta anual y los gastos de ejercicio que reportan. ampliándolos con las cuotas de amortización y de intereses.

        Sin embargo, las posibilidades del método del doble presupuesto se supervaloraron frecuentemente. En efecto, el método ofrece dos alternativas principales, y ambas se prestan a objeciones fundamentales. La primera alternativa se tiene cuando se asientan en la cuenta de capital sólo los bienes capaces de una rentabilidad directa (ferrocarriles, carreteras de peaje, instalaciones hidroeléctricas, etc.); la segunda, cuando se asienten todos los bienes duraderos independientemente de su rentabilidad. En el primer caso se crea en quien prepara el presupuesto una preferencia por los bienes de rentabilidad directa, que no gravan el presupuesto corriente, respecto a los que tienen rentabilidad indirecta (carreteras, ordenación de montes, etc.), que deben cubrirse con ingresos corrientes. La preferencia parece arbitraria si se considera que el efecto útil, para el Estado y para la economía en su conjunto, puede existir tanto en el caso de bienes de rentabilidad indirecta como en el de bienes de rentabilidad directa; y si se considera, además, que frecuentemente la inclusión de las inversiones en una de las dos categorías depende simplemente, de la forma en que se carga el costo: como en el caso de las carreteras, que, entre ciertos límites, aumentan la capacidad de renta para la economía de un país independientemente del hecho de que para su uso se haga pagar o no un peaje. Si además se pueden asentar en la cuenta de capital bienes de rentabilidad indirecta, se elimina la discriminación en perjuicio de estos últimos, pero se sujetan a todas las incertidumbres que pueden surgir al juzgar si la rentabilidad indirecta existe en medida tal que pueda asimilarse a la rentabilidad directa.

        Sin embargo, si se inscriben en la cuenta de capital todas las inversiones en bienes duraderos, se eliminan las posibles discriminaciones entre inversiones de rentabilidad directa o de rentabilidad indirecta o con funciones de simple consumo, pero permanece la discriminación entre los gastos que se traducen en bienes duraderos y los restantes. Entonces, una vez abandonado el criterio de la rentabilidad, los gastos en bienes duraderos deben preferirse respecto a los demás por lo que se refiere a su mérito intrínseco y no por el simple hecho de que se puedan cubrir sin gravar el presupuesto corriente.

        Tampoco la discriminación podría justificarse suponiendo que en los bienes duraderos, y solamente en ellos, esté implícita al menos una rentabilidad indirecta, porqué en determinados bienes duraderos puede faltar la rentabilidad, mientras que una rentabilidad indirecta muy destacada puede derivar también de gastos que no se traducen en bienes duraderos (por ejemplo, gran parte de los gastos destinados a instrucción general y enseñanza profesional).

        Por lo demás, y en general, la crisis del criterio del equilibrio como norma de política financiera están amplia que no puede ser resuelta en la forma que se ha destacado anteriormente.

        En condiciones en las cuales, errónea o certeramente, se pensaba que el sector privado de la economía tendiese al equilibrio y se mantuviese dentro de un campo de modestas oscilaciones, la preocupación por el equilibrio se originaba en la necesidad de evitar la ruptura inflacionista de tal equilibrio por el excedente de los gastos públicos (y la demanda consiguiente de bienes y servicios) respecto a los ingresos (y la consiguiente retracción de la demanda por parte de los contribuyentes). Que luego los ingresos tuviesen que proceder de impuestos ordinarios (así como de impuestos extraordinarios o empréstitos) se derivaba, entre otras cosas, de la hipótesis de una marcada eficacia de tales impuestos para contraer la demanda privada.

        Pero si se reconoce que en el sector privado pueden manifestarse un exceso o una deficiencia de demanda respecto a la necesaria para mantener el equilibrio, el presupuesto equilibrado no es siempre una condición de equilibrio. Si en el sector privado existe un inicio inflacionista o deflacionista, la regla no deberá consistir en el equilibrio, sino en el superávit o en el déficit. Naturalmente, será necesario tener en cuenta no solamente el saldo activo o pasivo del presupuesto, sino también las repercusiones de la política financiera sobre las componentes de la renta y de la demanda privada.

        Estas pueden ser influenciadas, incluso manteniendo el presupuesto equilibrado, bien cambiando el nivel conjunto de ingresos y gastos (ha sido demostrado por Somers, Haavelmo, Kaldor, Samuelson, etc., que en ciertas condiciones un aumento de los gastos, cubierto por impuestos por una suma correspondiente, se traduce en un aumento, en la misma medida, de la renta nacional; en otras condiciones, el aumento de los gastos, manteniendo siempre el presupuesto equilibrado, puede traducirse en aumento de la renta en dimensiones mayores o menores), bien cambiando la composición cualitativa de los ingresos y de los gastos (por ejemplo, aumentando la parte de los impuestos que comprimen el ahorro fuertemente; o la parte de los gastos que forman rentas destinadas al consumo en su mayor parte). Por otra parte, el hecho de que exista un déficit o un superávit determinará una renta y una demanda privada distintas de las que se hubiesen tenido con un presupuesto equilibrado.

        Una política presupuestaria según estas indicaciones no es simplemente un esquema teórico, sino que tiende a transformarse en norma en muchos países, en los cuales el equilibrio entre demanda y oferta global ha formulado el criterio directivo de la política financiera, en lugar del criterio contable del equilibrio. La función de una política de este tipo se aclara si se estudian las relaciones entre presupuestos del Estado —del tipo tradicional— y presupuesto económico nacional, del tipo que sirve para preparar las decisiones de política económica y financiera en los países que se plantean como objetivo explícito el equilibrio entre demanda y oferta global.

        Las relaciones entre las componentes y el saldo del presupuesto estatal, por una parte, y el equilibrio entre demanda y oferta global, por otra son evidentes si se considera la cuenta de capital de toda la economía nacional. En un país con presupuesto estatal deficitario, y balanza de pagos con un saldo pasivo compensado mediante empréstitos o donaciones del exterior, la cuenta de capital, de forma abreviada, presenta en el debe:

        Ahorros privados.

        Saldo desfavorable de la balanza de pagos.

        y en el haber:

        Inversiones netas, públicas y privadas.

        Déficit del presupuesto estatal. (Gastos corrientes menos ingresos corrientes).

        Si se parte de una situación de equilibrio, un aumento del déficit deberá compensarse con un aumento del ahorro privado, que podrá derivarse bien de un aumento de la renta producida, bien de una contracción de los consumos privados; o también mediante una disminución de las inversiones internas o del saldo desfavorable de la balanza de pagos. Sucederá lo contrario en el caso de una disminución del déficit. Se ve, por lo tanto, que consumos, ahorros, inversiones, balanza de pagos están ligados al saldo del presupuesto estatal, y viceversa.

        Supóngase ahora que partimos de una situación de desequilibrio, por ejemplo, por un exceso de inflación, y que el Gobierno la quiere superar empleando los instrumentos ofrecidos por el presupuesto estatal. Se podrá intentar reducir el déficit presupuestario disminuyendo los gastos corrientes (o las inversiones) y aumentando los ingresos corrientes (con la advertencia de que sería inútil disminuir las erogaciones que los destinatarios destinarían al ahorro; y que sería asimismo inútil aumentar los ingresos que no inciden sobre el consumo privado, sino sobre su ahorro. En ambos casos, la reducción del déficit se frustaría por una reducción igual del ahorro privado).

        Pero, además de esta acción directa, puede existir una acción indirecta, que también puede desenvolverse sin modificar el saldo del presupuesto; basta con modificaciones cualitativas de los ingresos y de los gastos (disminución de los gastos que se traducen principalmente en incremento de los consumos privados; aumento de aquellos que se traducen principalmente en ahorro; aumento de los ingresos, que restringen principalmente el consumo o las inversiones, etc.), o también con deducciones iguales de los ingresos y de los gastos.

        Basta recordar aquí, con las oportunas adaptaciones, cuanto se ha dicho anteriormente sobre los efectos expansivos de un presupuesto equilibrado. El freno a la inflación podrá resultar, finalmente, por combinaciones de gastos e ingresos que aumenten la renta anual dejando aumentar en menor medida la demanda para consumos y para inversiones.

        Las maniobras financieras dirigidas, directa o indirectamente, a contrarrestar la inflación no son objetables. Al contrario, las maniobras financieras dirigidas a contrarrestar depresiones cíclicas o estructurales son objeto de objeciones que se derivan sustantivamente de la preocupación de que maniobras de este tipo no son compatibles con la conservación de un cuadro institucional en el que la empresa privada mantenga una parte determinada. Estas objeciones se dirigen más que nada a la política de inversiones (o de subsidios a consumos) efectuados mediante déficits presupuestarios, y tienen por base la interferencia de tales políticas en el campo de acción de la empresa privada y la crisis de fe en el ambiente de los negocios respecto a la perspectiva del déficit.

        Pero, en realidad, estos argumentos no se oponen a la política de déficit en general. Y, de hecho, no se dirigen, por regla general, contra los déficits inducidos por gastos militares, ciertas obras públicas, exenciones fiscales, subsidios a las empresas privadas, etc. Pero escoger con preferencia estas formas de déficits que «no minan la fe» podría significar emplear los medios disponibles en direcciones absurdas, como, por ejemplo, obras públicas de escasísima utilidad, cuando todavía existe amplio campo para obras de alta utilidad, como la construcción de edificios para viviendas, el desarrollo industrial directamente efectuado por organismos públicos en zonas atrasadas (en las cuales podría ser insuficiente el desarrollo realizado por la empresa privada, aunque se estimulase), etc.

        Por lo tanto respetando el cuadro institucional se limita la política financiera de expansión en forma no inspirada en un interés común a toda la colectividad, o a una mayoría exactamente determinada. Así pues, las objeciones institucionales a la política de expansión no sé puede pretender que se acepten si no es tras una valoración de los intereses contrastados: una ocupación máxima, por un lado, y la conservación de un determinado cuadro institucional, por otro. No es posible, pues, condenar ciertas políticas de déficit únicamente porque no respetan determinadas instituciones que deberían considerarse inmutables; esto contradiría la exigencia fundamental de que, en todo estudio sobre los intereses económicos, todo el sistema institucional debe considerarse como variable

        Por otra parte, los contrastes de estos intereses no se derivan solamente de políticas financieras de expansión, sino que están presentes en casi todas las medidas de la hacienda ordinaria. Por lo tanto, silos contrastes

        entre los intereses pueden ser una objeción contra la política de déficit, y en general contra la política expansiva, no son, sin embargo, un argumento específico contra tales políticas; representan simplemente una objeción que surgiría incluso en una política financiera que se mantuviese en los limites tradicionales de la hacienda ordinaria. También en ésta el respeto a la regla del equilibrio no es suficiente para asegurar por sí misma la ventaja de todos, sin perjuicio de ninguno.

          2. Los gastos públicos.—Se han mencionado anteriormente las relaciones entre las dimensiones de los gastos públicos y el volumen de la renta nacional. Hay que hablar ahora de las funciones del gasto público como instrumento de redistribución de la renta. La redistribución conjunta de la renta real originada por la actividad financiera se debe a los efectos combinados de la exacción del impuesto y la distribución de los gastos.

          En determinados casos, la acción de los gastos y de los ingresos sé desenvuelve en el mismo sentido; por ejemplo, en el caso de los gastos que aumentan la renta real de los más pobres (asistencia médica, seguros sociales, etc.), que se financian con impuestos que gravan principalmente a los más ricos; o en el caso de gastos que benefician en mayor medida a los ricos, financiados con ingresos que gravan en la misma proporción las rentas altas y las bajas, o, a mayor abundamiento, con ingresos que gravan principalmente las rentas más bajas.

          En otros casos, la acción de los gastos y la de los ingresos serán opuestas y podrán contrarrestarse en alguna medida; por ejemplo, cuando los gastos que beneficien a los pobres se financien con ingresos que inciden de forma predominante sobre las rentas más bajas. Gran parte de los gastos sociales en los Estados modernos se financian con impuestos que gravan en gran medida a las clases más pobres. Para el Reino Unido, en 1937,o sea para uno de los países donde los gastos sociales y la distribución progresiva de la carga tributaria eran más avanzados, se ha calculado que no existía diferencia sensible entre la suma del impuesto pagado por los más pequeños perceptores de renta (22,3 millones de personas con rentas de hasta 250 libras esterlinas anuales) y los beneficios aportados por los gastos sociales al mismo grupo de contribuyentes.

          Esto no debe inducir a la conclusión de que en estos casos estemos frente a un círculo cerrado entre gastos e ingresos, que podrían abolirse con ventaja de simplicidad y economía de administración. Los gastos y los ingresos de este tipo representan siempre una redistribución entre el mismo grupo de contribuyentes (entre contribuyentes con renta más o menos alta en los limites considerados; con o sin cargas familiares), que puede tener sus justificaciones.

          Pero, aparte de esto, la exacción del impuesto y la distribución de los gastos sociales implican una alteración del consumo de los contribuyentes; por ejemplo, mejores viviendas, mejor asistencia médica, mayores posibilidades de instrucción, contra menores gastos para diversiones, etc. Esta alteración del cuadro de consumos de las clases más pobres no requiere necesariamente, para’ su justificación, la hipótesis, problemática, de que unos órganos tutores puedan apreciar los intereses de los individuos mejor que los propios individuos.

          La redistribución del consumo puede justificarse simplemente observando que, en ambientes miserables principalmente, la acción privada para obtener determinados servicios fundamentales (como la educación, la asistencia médica, etc.) es necesariamente insuficiente.

          En tales ambientes, el aumento de la renta disponible por los más pobres, como consecuencia de una política de desgravaciones fiscales (correspondiente a la reducción de los gastos sociales), difícilmente podría constituir una premisa suficiente para que los individuos, asociados libremente, emprendan las acciones necesarias para mantener y mejorar organizaciones sanitarias, de enseñanza, etc., aunque los individuos tengan plena conciencia de su conveniencia. Sobre todo existen las características técnicas de determinados servicios (incluidas en toda la literatura sobre los costes del Estado como costes constantes) que hablan a favor de las prestaciones de tales servicios como servicios públicos gratuitos.

          Una distinción (muy importante a efectos determinados) se puede hacer entre gastos para la adquisición de bienes y servicios para uso de los organismos públicos (sueldos de los funcionarios, obras públicas, gastos militares, etc.) y gastos para transferencias (intereses y amortización de la deuda pública, pensiones y subsidios) a las cuales no corresponde la prestación actual de un servicio por los beneficiarios de los gastos. Mientras los gastos para bienes y servicios se incluyen en el cálculo del producto nacional neto ,si bien con algunas limitaciones importantes), los gastos para transferencias no se incluyen (aunque entren en el cálculo de la renta disponible por los sujetos individuales).

          Se dice que los gastos en bienes y servicios reducen los recursos disponibles por el sector privado de la economía, mientras que los gastos para transferencias no reducen tales recursos, sino que provocan una redistribución. Esto no es exacto, porque los gastos en bienes y servicios se dirigen, en parte al menos, a facilitar servicios a los particulares (seguridad, justicia, instrucción, transportes, etc.), que podrían procurarse únicamente a un costo no menor al del Estado. Si se tienen en cuenta los costes que correrían a cargo de los sujetos particulares en ausencia de la acción estatal, no se puede decir que los gastos en bienes y servicios reducen los recursos a disposición de la economía privada. Además, si existen factores desocupados, la demanda del Estado para bienes y servicios puede ejercitarse sin contraer la demanda privada, sino estimulando la oferta de los factores que permanecerían de otro modo inactivos.

          En Italia son de particular importancia los aspectos interregionales de la distribución de los gastos públicos. Los gastos públicos son, en efecto, un instrumento para limar las diferencias de las condiciones económicas y sociales entre las regiones más o menos prósperas, teniendo una función específica para crear las condiciones ambientales de desarrollo económico de las regiones deprimidas (carreteras, reformas agrarias, etc.). Pero el peso de los factores que tienden a concentrar las inversiones en las regiones económicamente avanzadas es tal, que tal vez puede ser imposible asegurar un acercamiento sensible entre las condiciones de las regiones más pobres y las de las regiones más ricas (a menos que los gastos públicos no sólo se dirijan a crear las condiciones previas del progreso donde éste falte, sino que también se encaminen a crear iniciativas industriales, cargando sobre la sociedad las diferencias existentes inicialmente entre el rendimiento de los factores en las regiones más avanzadas y el rendimiento en las regiones de nueva industrialización).

            3. Las empresas públicas.—Una forma característica de la actividad financiera es la que se verifica mediante el ejercicio de empresas públicas (en el término de empresa podemos incluir también todas las formas de patrimonios fiscales, o sea todas las propiedades de los organismos públicos que proporcionen a los mismos una determinada renta monetaria).

            En el período que ha precedido a la total consolidación de la hacienda tributaria (fundada en la exacción de tributos sobre las economías privadas y en la distribución de las sumas detraídas para la producción de los diferentes servicios públicos), los ingresos patrimoniales representaron la parte más importante para la cobertura de los gastos públicos.

            En el período actual, los ingresos tributarios tienen una función más importante que los ingresos patrimoniales (llamados también originarios, para distinguirlos de los derivados de la economía privada); la alteración de la importancia relativa de los dos tipos de ingresos se debe a la expansión de los ingresos tributarios y a la liquidación de los conjuntos patrimoniales de los organismos públicos (más que nada propiedades rústicas).

            Sin embargo, se realiza en muchos países un fuerte desarrollo en las empresas públicas, bien sean dirigidas por el Estado (especialmente ferrocarriles, teléfonos, etc.), bien estén dirigidas por entidades locales (empresas eléctricas, agua y gas, transportes urbanos, etc.). El desarrollo se ha acentuado en los últimos veinte años por las nacionalizaciones efectuadas deliberadamente, en parte por la exigencia de la salvación de industrias que estaban en peligro.

            El aspecto más importante de la actividad financiera verificada mediante la gestión de empresas públicas no está, sin embargo, en el hecho de que tales empresas tienen un superávit de ejercicio para hacer frente a los ingresos corrientes del presupuesto de los organismos públicos, junto a los ingresos tributarios. Más importante es el significado de los diferentes criterios de gestión de la empresa pública respecto a los que tomarían los empresarios privados; en esencia, mediante el ejercicio público se verifican políticas de producción y de precios distintas de las que seguirían los particulares, y, por lo tanto, se altera la cantidad de los recursos empleados en la producción, así como los criterios con que se reparten entre la colectividad los resultados de la producción. La importancia de estas alteraciones en el empleo de los recursos y la distribución de la renta nacional puede ser mayor que la que tengan los superavits de las empresas públicas en el sistema de los ingresos públicos.

            Tradicionalmente, la circunstancia principal requerida para justificar el ejercicio de una empresa pública se tenía cuando la empresa llegaba inevitablemente a una situación de monopolio, caso típico de los ferrocarriles. En este caso se reconocía que, para evitar la explotación monopolística en perjuicio de los consumidores (y sobre todo la explotación mediante monopolios discriminatorios), podía ser necesaria la sustitución de la dirección pública por la privada.

            Los liberales más tenaces siempre han intentado sostener que se podrían obtener los mejores resultados con el control público del ejercicio privado, es decir, fijando en esencia, mediante leyes o normas contractuales, las condiciones de oferta de los bienes o servicios producidos en condiciones de monopolio. Pero una amplia experiencia de estas tentativas de control (sobre todo por lo que se refiere a los ferrocarriles) conduce a la conclusión de que el control puede ser insuficiente para tutelar a los consumidores (o garantizar la realización de otros fines públicos) igual que puede disminuir peligrosamente el interés de la empresa privada en las inversiones o en la economía de ejercicio, etc. En la mayor parte de los casos el dilema es por lo tanto, entre el ejercicio público y la libertad (o un control escasamente satisfactorio) del ejercicio privado.

            Junto al elemento del monopolio se han enunciado otros razonamientos en favor de la empresa pública. Así, continuando en el ejemplo de los ferrocarriles, se observa que el Estado puede desarrollar y explotar las líneas ferroviarias teniendo en cuenta elementos de escasa importancia para el empresario privado: interés militar de ciertas líneas, interés político para mejorar las comunicaciones entre las diferentes regiones, interés en el desarrollo económico de las regiones atrasadas y, por lo tanto, aplicación en ellas de tarifas de favor. También frente, a estos argumentos, como frente a los del monopolio, existe la tesis de que los resultados perseguidos se obtendrían con una política de subsidios y control de las tarifas de las empresas privadas; pero también aquí se puede responder que, en general, los subsidios y los controles son instrumentos técnicamente inferiores al ejercicio público.

            Estos argumentos de carácter político-social, considerados sobre todo en el caso de los ferrocarriles, se invocan actualmente en un número más amplio de casos, siempre que se descubren nuevos ejemplos de diferencias entre el cálculo económico colectivo y el cálculo económico privado. Dos casos típicos, con referencia particular al ambiente italiano, son: 1) El cálculo del coste del trabajo. 2) El cálculo de la rentabilidad de las nuevas empresas en ambientes económicos deprimidos.

            En el primer caso, el empresario privado no puede tener en cuenta más que una parte del coste del trabajo (mientras que la empresa pública sí puede), y un costo constante que la colectividad debe soportar (bajo forma de subsidios de desocupación, trabajos públicos improductivos, etc.), aunque la empresa privada pudiese descargarse de él mediante el licenciamiento.

            Por lo tanto, la empresa pública podrá hacer una política de precios (y de producción) en la cual el coste del trabajo no se considere en su dimensión contable, sino en menor medida, hasta el limite fijado por la parte del coste del trabajo que no puede soslayar la colectividad. A menudo se hacen consideraciones de este género, si bien no siempre explícitamente, en función de políticas de salvación industrial y constitución de empresas públicas.

            En el segundo caso nos encontramos frente al hecho de que en regiones atrasadas, las nuevas iniciativas económicas, contribuyendo al mejoramiento de las condiciones ambientales, ofrecen ventajas que pueden ser también muy sensibles para las empresas existentes y las que podrían surgir posteriormente, bien ampliando los mercados o bien reduciendo los costes. Tales ventajas no presentan, sin embargo, ningún rendimiento respecto a las empresas que las crean, y, por lo tanto, no pueden entrar en los cálculos del empresario. También aquí se presentan diferentes direcciones de acción: o atribuir a, la empresa privada, mediante premios, etc., parte de las ventajas que crean éstas para la colectividad, o unificar los resultados de diferentes empresas, de modo que las ventajas que cada una de ellas cree para las demás empresas del grupo se integren en el presupuesto unitario, o, finalmente, recurrir al ejercicio por los organismos públicos, que pueden calcular adecuadamente las ventajas indirectas. Como se ha dicho más arriba para otro ,propósito, también se puede afirmar aquí que las medidas indirectas de los organismos públicos no serán siempre técnicamente satisfactorias y que, en determinadas circunstancias, será preferible recurrir a la empresa pública.

              4. El sistema tributario,—Los tributos son el instrumento más importante para cubrir los gastos públicos. Pero junto a esta función, que puede llamarse tradicional, existen otras que pueden llamarse reguladoras del volumen y distribución de la renta nacional.

              Los principios con los que se justifica una distribución determinada de la carga tributaria entre los grupos y entre los individuos son dos sustancialmente: la contraprestación y la capacidad contributiva. El primer principio puede aplicarse siempre que la prestación de un servicio público se efectúa frente a grupos aislados o personas aisladas, que demandan el servicio, siendo los beneficiarios de forma exclusiva o, por lo menos, principalmente. En este caso se tiene un criterio para medir el tributo detraído en el beneficio obtenido por el contribuyente, y, por lo tanto, para el reparto de todo (o parte) del costo de servicio entre los beneficiarios. Los tributos que se aplican según el criterio de la contraprestación se denominan frecuentemente tasas.

              En el caso de la mayor parte de los gastos públicos, el criterio de la contraprestación es, no obstante, inaplicable. Los gastos públicos más importantes (servicios generales del Estado, seguridad interna, defensa, y, en gran medida, también la justicia, la instrucción y las obras publicas) no se hacen a demanda de los contribuyentes, ni existe la posibilidad de comprobar si se benefician, o en qué medida, los distintos grupos o los individuos aislados.

              Con el criterio de la capacidad contributiva se cubren además los costes de servicios (instrucción, servicios sociales, etc.) que van (en todo o en parte) a favorecer a determinados grupos o individuos, pero que por diversos motivos no se quieren cargar sobre los beneficiarios.

              La imposición es el instrumento de reparto de los costes de los entes públicos a los que no corresponden beneficios que puedan individualizarse (o que se quieran individualizar) respecto a los beneficiarios de los servicios. Por lo tanto, para determinar la medida del impuesto correspondiente a cada ciudadano debe prescindirse del criterio de la contraprestación. Se dice entonces, en gran parte de la teoría, que se recurre al criterio de la capacidad contributiva; el impuesto no corresponde a los beneficios que el individuo recibe por la acción de los organismos públicos, sino a su capacidad de contribuir a las cargas públicas. Se precisa naturalmente de un criterio para valorar esta capacidad; criterio al que se intentó dar un contenido utilitario con los principios del sacrificio. Se sostiene, a veces, que la distribución del impuesto debe realizarse de forma que el sacrificio (en términos de utilidad) del pago del impuesto, sea igual para todos los contribuyentes; o que para todos los contribuyentes sea igual la proporción entre la suma de utilidad detraída por el impuesto y la utilidad total de la riqueza poseída; o, finalmente, que sea mínimo el sacrificio de utilidad originado por la detracción del impuesto sobre toda la colectividad (principio del sacrificio igual, proporcional y mínimo).

              El fundamento utilitario de los principios del sacrificio se ha enfrentado con frecuentes críticas, y aunque no han faltado tentativas para defenderlo, ha terminado por ser abandonado por la mayor parte de los teóricos. Solamente el principio del sacrificio mínimo tiene todavía un puesto notable en la literatura, especialmente inglesa, y autores como Edgeworth, Cannan y Pigou han intentado demostrar que tal principio, que a primera vista implicaría la igualación de las rentas (puesto que, si se supone que el sacrificio originado por una determinada detracción es igual, más o menos, para todos los individuos que poseen la misma renta, y que decrece para todos los individuos el sacrificio al aumentar la renta, la suma de los sacrificios individuales es mínima cuando los ingresos tributarios proceden totalmente de las rentas más altas), puede no conducir a la igualación si en la valoración del sacrificio se tienen en cuenta elementos indirectos (como los efectos, aunque sean lejanos, de los impuestos sobre el importe de las inversiones y la oferta de trabajo, efectos que pueden requerir distribución no tan decididamente igualitaria de la carga fiscal, a fin de garantizar un determinado desarrollo de la renta a lo largo del tiempo y, por lo tanto, la posibilidad de un mejor satisfacción de las necesidades).

              Pero en conjunto hay que destacar la renuncia a situar el criterio de la capacidad contributiva sobre un fundamento utilitario y la tendencia a considerarlo, en cambio, como un criterio cuyo contenido se deriva de las características políticas de los organismos generadores del impuesto; estos son, entre los múltiples índices de capacidad contributiva y las numerosas consideraciones respecto a estos índices, los que verifican una elección de la que se deriva la distribución de la carga tributaria entre los diferentes grupos y los diversos individuos.

              En estos términos, el criterio de la capacidad contributiva es poco más que una racionalización a posteriori de las decisiones de los entes generadores del impuesto. El contenido esencial que informa el principio consiste simplemente en excluir la desigualdad en la distribución de los tributos (personas que se encuentren en las mismas circunstancias deben ser tratadas de la misma forma) y en eliminar clasificaciones de la carga tributaria que no procedan de diferencias en las condiciones económicas del sujeto. Se trata de afirmaciones generales, porque siempre queda abierta la cuestión de determinar concretamente en qué casos son las condiciones iguales; así como las diferencias que deban tenerse en cuenta y en qué medida debe hacerse.

              Por otra parte, según se defina el criterio de la capacidad contributiva, su empleo en el reparto de la carga tributaria tropieza con un limite importante por el hecho de que en la hacienda moderna se asignan frecuentemente al impuesto fines más complejos de loa que consisten en el simple reparto de la carga fiscal según las condiciones de los contribuyentes.

              Se habla a este propósito de fines fiscales o extrafiscales del impuesto, según que nos propongamos solamente obtener un determinado ingreso tributario o, alternativa o conjuntamente, desarrollar una acción protectora, redistributiva, etc. La distinción está evidentemente en la contraposición entre aranceles fiscales y aranceles protectores; en los primeros, el fin de facilitar un ingreso se alcanza tanto mejor cuanto mayores son las importaciones; en el segundo, el fin de protección de la industria interior se consigue mejor cuanto más escasas sean las importaciones y, por lo tanto, los ingresos fiscales.

              En realidad, aunque no falte algún ejemplo de aranceles protectores, y otros impuestos, con alícuotas y resultados prohibitivos, la acción extra-fiscal se verifica más frecuentemente con impuestos que procuran un ingreso fiscal no despreciable y a menudo importante. En cambio es difícil que existan impuestos que desempeñen únicamente la función de suministrar ingresos al erario público sin provocar, al mismo tiempo, alteraciones de mercado extrañas a los fines fiscales, acercándose a los efectos del impuesto protector, redistributivo, etc. La diferencia entre impuestos con fines fiscales y extrafiscales es, por lo tanto, simplemente de grado y de intención; en ocasiones el fin fiscal es directo y los otros efectos son accidentales; otras veces el fin fiscal es secundario, mientras que los otros efectos se persiguen directa e intencionadamente.

              Por otra parte, es una realidad que las funciones extrafiscales o reguladoras del impuesto tienen un puesto cada vez más importante en la hacienda moderna. A los fines protectores tradicionales se suman los fines de distribución de la riqueza, de estímulo o freno a las inversiones o al consumo, con o sin funciones selectivas entre inversiones y consumos, de estímulo a las exportaciones; podría continuar la lista indefinidamente.

              En estos casos no se puede pretender que la distribución de la carga fiscal se verifique según el criterio de la capacidad contributiva, definida comúnmente. El Estado, que hace pagar fuertes impuestos de consumo a los compradores de determinados bienes (automóviles, tejidos finos, etc.) para forzar la exportación, no se preocupa de saber si estos impuestos se integran con los otros para llegar a una determinada distribución de la carga tributaria entre grupos e individuos; y no se detendrá frente a la posibilidad de que pueda suceder, que a igualdad de renta, quien, a pesar del elevado impuesto, adquiera bienes gravados, pague por impuestos una suma mayor de aquella que satisface quien dirige sus consumos hacia bienes no gravados.

              En el caso de impuestos con funciones reguladoras, la consideración de la capacidad contributiva de los sujetos está des6uidada, por lo tanto, o subordinada al menos, a la necesidad de realizar algunos fines específicos de los entes públicos.

              En conclusión, es preferible limitarse a afirmar que el impuesto es el instrumento para el reparto con criterios políticos de los costes de la actividad de los organismos públicos, cuando no se pueda o no se quiera seguir el criterio de la contraprestación; entendiéndose que en los Estados modernos la elección de los criterios políticos está limitada, en parte, por el principio general de que, a condiciones iguales, deben corresponder impuestos iguales.

              En todos los países modernos la distribución de la carga tributaria no se verifica mediante un impuesto único, sino mediante un sistema de impuestos múltiples. La multiplicidad responde a exigencias diversas: rendimiento decreciente, por grandes diferencias, de impuestos con tipos muy elevados (como deberla ocurrir si existiese, por ejemplo un impuesto único sobre la renta); compensación a las evasiones (y, en general, a los errores de comprobación), que puede verificarse entre diversos tipos de impuesto; equilibrio entre grupos de intereses que incitan a diferentes repartos de los tributos, y, no en último lugar, la voluntad de dificultar al contribuyente la exacta percepción de la carga tributaria que soporta.

              Las características fundamentales de un sistema tributario pueden reducirse a: 1) Relaciones entre imposición directa e imposición indirecta. 2) Estructura de la imposición directa. 3) Estructura de la imposición indirecta.

              Las definiciones corrientes de impuestos directos e indirectos se ligan o al criterio de la capacidad contributiva, o a los efectos de los impuestos. Se llaman impuestos directos a los que afectan a manifestaciones inmediatas de la capacidad contributiva (renta, patrimonio); indirectos, a los que gravan manifestaciones mediatas (intercambio de la riqueza, consumos). O bien se llaman impuestos directos a los que no pueden transferirse; e indirectos aquellos que transfieren los productores a los consumidores, comportando, por lo tanto, un exceso de los precios de mercado de los bienes respecto a la remuneración percibida por los productores de los propios bienes.

              La definición basada en el criterio de la capacidad contributiva tiene un significado principalmente formal; la fundada en los efectos de los impuestos supone la posibilidad de conocer con seguridad y distinguir con nitidez la incidencia de los diversos impuestos; pero tal posibilidad es, cuando existe, muy limitada; de cualquier forma, ambas distinciones coinciden, grosso modo, con la distinción que prevalece en la práctica administrativa, que considera directos los impuestos que tienen como base imponible la renta o el patrimonio e indirectos los que se basan en las transferencias, intercambios o consumos.

              Según la opinión vigente durante varios decenios, los impuestos directos son instrumentos de distribución progresiva (o por lo menos proporcional) de la carga tributaria. Los impuestos indirectos son instrumentos de distribución regresiva de la carga tributaria. Estos gravitan directamente sobre los consumidores. y, frecuentemente, han sido transferidos; y aunque afectasen igualmente a todos los consumos, favorecerían a las rentas superiores, que están destinadas al ahorro en cantidad mayor que las rentas bajas; pero además tienden (por razones de eficacia o por determinación política) a afectar sobre todo los artículos de gran consumo, que tienen mayor peso en el presupuesto de los más pobres.

              La contraposición tan neta entre los efectos distributivos de los impuestos directos o indirectos responde en parte a una fe excesiva en las conclusiones de las teorías de los efectos del impuesto. Actualmente, las dudas sobre la pretendida intransferibilidad del impuesto sobre la renta y sobre los efectos a largo plazo de los impuestos, tanto directos como indirectos inducen a tomar con cautela la afirmación de que los impuestos directos pagados por los más ricos no afectan á los más pobres, y a no excluir, por otra parte, que el peso de los impuestos indirectos pueda, a la larga, compensarse en alguna medida por los precios más favorables a los más pobres (por ejemplo, salarios más altos).

              Aunque se pueda discutir la validez absoluta, y a largo plazo, de la contraposición absoluta entre distribución mediante impuestos directos o indirectos, ello no significa que se pueda negar el gravamen inmediato sobre los más pobres cuando se introducen impuestos dirigidos a ellos (o, por el contrario, el beneficio inmediato de la desgravación de tales impuestos).

              En efecto, los efectos compensadores del mercado se tendrán (si se tienen) solamente tras un determinado tiempo en el que el gravamen y la desgravación no se compensen o se compensen solamente en parte. Es exacto, por lo tanto, que una política gradual de desgravación de impuestos indirectos, financiada con aumentos de los impuestos directos sobre las rentas más elevadas, puede asegurar, con toda probabilidad, una gradual redistribución de la renta real que irá de los más ricos a los más pobres.

              Se entiende que la posibilidad de tal política depende del volumen de la renta nacional y de su distribución, así como de la entidad y calidad de los gastos públicos. Tiene sentido estudiar la forma de excluir la participación en los impuestos, tanto directos como indirectos, de los ciudadanos con rentas inferiores a cierto límite cuando el volumen de los gastos es tal que pueda cubrirse exclusivamente con tributos a cargo de ciudadanos con rentas superiores a aquel límite.

              Pero si no se consiguen contener los gastos (o no se consigue aumentar de forma adecuada la renta nacional), los impuestos deben incidir necesariamente sobre los contribuyentes con rentas inferiores al mínimo prefijado, porque solamente así la masa de las rentas disponibles será suficientemente amplia.

              Entonces no se puede resolver a priori si es preferible para estos contribuyentes que se les afecte con impuestos directos o indirectos; solamente podrá hacerse previa consideración del ambiente económico, de la estructura y probables repercusiones de los diferentes tipos de distribución y su conveniencia técnico-administrativa.

              Como ya se ha dicho, los impuestos directos tienen como base imponible la renta producida o el patrimonio poseído. El recurso a los impuestos sobre la renta en los sistemas tributarios modernos, se utiliza con mayor frecuencia que los impuestos sobre el patrimonio. De esta forma, si se exceptúan los impuestos extraordinarios, y en muchos países los impuestos de sucesión, son raros los casos en los que el impuesto sobre el patrimonio tenga una importancia notable.

              El núcleo fundamental de la imposición directa viene determinado, por lo tanto, por los impuestos sobre la renta, y más exactamente, en los sistemas modernos, por los impuestos sobre la renta deducidos los gastos de producción.

              Pueden pertenecer a los dos tipos de impuestos reales o personales. La distribución real se efectúa mediante impuestos que afectan aisladamente a los conjuntos de producción (tierras, fábricas, empresas industriales o comerciales, profesiones, relaciones de trabajo) sin reconstruir la unidad de la persona a la cual pertenecen tales conjuntos y sin considerar, por lo tanto, las condiciones económicas en su totalidad del sujeto gravado; que es, sin embargo, la característica del método personal de distribución del impuesto.

              En la práctica, los impuestos reales son generalmente proporcionales (la progresividad daría lugar a graves discriminaciones entre perceptores de renta por un motivo único o bien por muchos motivos, afectados por diversos impuestos reales); no permiten detracciones por cargas familiares y no permiten exenciones de un mínimo imponible (todo lo más algunas exenciones modestas y solamente para unos tipos de renta).

              Los impuestos personales pueden ser (y de hecho lo son siempre) aplicados de forma progresiva; permitiendo mínimos imponibles que pueden ser elevados, y detracciones por cargas familiares.

              La opinión científica que prevalece, y en general la tendencia política actual, están del lado de la imposición personal, considerada como la única que puede distribuir la carga fiscal graduándola según todas aquellas condiciones del contribuyente que se quieran tener en cuenta (renta o patrimonio total, cargas de familia, etc.).

              El incremento del tipo del impuesto personal sobre la renta sobre el total de los ingresos tributarios se debe en parte, sobre todo durante la segunda guerra mundial y en los años posteriores, a la reducción de los mínimos imponibles y al aumento consiguiente del número de contribuyentes afectados (en el Reino Unido de 3,7 millones en 1937-1938 se pasó a 13,5 millones en 1945-1946). El hecho de que el aumento de los ingresos procedentes de los impuestos personales se deba a su extensión a nuevas categorías de nuevos contribuyentes, no significa una traslación de la carga tributaria desde los contribuyentes pobres a los contribuyentes ricos.

              Por lo demás, en los países donde no existe una tradición en la aplicación de las rentas personales y donde la renta media es más bien baja, las ventajas distributivas que se obtengan extendiendo el campo de la imposición personal no son tales que prevalezcan decididamente sobre los inconvenientes dados por la mayor complejidad administrativa de los impuestos personales respecto a los impuestos reales y a los impuestos indirectos.

              En tales países, los contribuyentes se concentran en el campo de los tipos más bajos, con diferencias poco destacadas de la carga tributaria (actualmente, en Italia, los impuestos complementarios afectan, con un tipo del 3,17 %, la renta de un millón; con 4,50 %, la renta de dos millones, y con el 6 %, la renta de cinco millones), de modo que los simples impuestos proporcionales o los impuestos indirectos, que evitasen las características de regresividad, podrían reducir mucho las fatigas administrativas del contribuyente y del fisco, sin empeorar sensiblemente la distribución. En conclusión, si no se puede excluir completamente a las rentas menores de la participación de la carga tributaria, puede convenir que se limite la imposición personal a rentas bastante elevadas (y no demasiado numerosas) y afectar las rentas menores con impuestos más simples.

              Históricamente, el sistema de los impuestos directos fue constituido como resultado de los impuestos reales sobre las diferentes categorías de renta (rústicas, urbanas, industriales, comerciales y de trabajo). Con el income tax inglés (1842, tras una experiencia de guerra en el período 1797-1816) se tuvo el primer ejemplo de un impuesto que, manteniendo la distinción entre las diversas categorías, tomaba como sujeto la persona en quien convergía el conjunto de las rentas, aunque éstas fueran de distinta categoría. En el income tax existía solamente una modesta progresividad proporcionada por el juego de las detracciones de la base, hasta que en 1910 se introdujo un solo impuesto progresivo (super tax y ahora sur tax) a partir de las rentas más bien elevadas. Como impuesto personal, unitario y con tipos progresivos para toda la escala de rentas, se concibió, sin embargo, la Einkommensteuer prusiana (1891), que sirvió de modelo a otros impuestos del mismo tipo.

              En Italia, al sistema de los impuestos directos reales (sobre bienes raíces, sobre bienes inmuebles, sobre la riqueza móvil) se superpuso en 1923 (prescindiendo de una experiencia provisional en los últimos años de la primera guerra mundial) un impuesto complementario con caracteres de impuesto personal progresivo sobre toda la escala de las rentas. La parte principal se basa, sin embargo, en los impuestos reales y está actualmente sólo en sus principios la gestión administrativa para aumentar el ingreso fiscal y la importancia relativa del impuesto personal.

              En los impuestos directos se habla de discriminación cuantitativa de las rentas cuando una renta mayor paga un impuesto con un tipo más alto del que se aplica a las rentas inferiores (progresividad). Se habla, en cambio, de discriminación cualitativa cuando el diferente trato fiscal no se funda en la diversa entidad de las rentas, sino en su diferente naturaleza; en los impuestos directos modernos es general la discriminación a favor de las rentas de trabajo en comparación con las rentas procedentes del capital en todo o en parte. La discriminación se funda en la distinta disponibilidad de las rentas: la renta de trabajo, a diferencia de la renta neta de capital, no puede gastarse íntegramente por quien quiera mantener constante, a lo largo del tiempo, el flujo de sus rentas, sino que debe ahorrarse en parte para garantizar la percepción de una renta incluso después de finalizada la edad de trabajo.

              La discriminación cualitativa se realiza con diversos tipos (tal vez con iguales tipos nominales, pero con diversos tipos efectivos, por un diverso juego de mínimos imponibles y detracciones), tipos máximos para las rentas de capital, mínimos para las rentas de trabajo, e intermedios para las rentas de empresa (consideradas como rentas mixtas de capital y trabajo).

              La discriminación cualitativa se puede efectuar también con la aplicación de impuestos patrimoniales, de modo que la renta del trabajo esté sujeta únicamente al impuesto sobre la renta, mientras que la renta de capital (o mixta) esté sujeta al impuesto sobre la renta y al impuesto sobre el patrimonio.

              Esta es una de las explicaciones tradicionales de los llamados impuestos patrimoniales a intervalos irregulares (impuesto sobre la transferencia de la propiedad inter vivos y mortis causa). Se ha intentado ejercer la misma función en algunos casos con impuestos ordinarios sobre el patrimonio. A estos impuestos ordinarios sobre el patrimonio se les reconoce también el mérito, respecto a los impuestos sobre la renta, de que no afectan a aquella parte de la renta que constituye una compensación al riesgo y que, por lo menos en teoría, no debería capitalizarse con el valor patrimonial de una empresa, y no debería, por lo tanto, someterse a la aplicación del impuesto; se le reconoce también el mérito de que no reduce el incentivo a la inversión (ya que, como es natural, las cantidades poseídas en forma líquida están sujetas al impuesto sobre el patrimonio, como cualquier otra forma de riqueza). Contra el amplio empleo del impuesto cargado sobre el valor patrimonial en vez de sobre la renta, se oponen dificultades de determinación, que dependen probablemente, en gran parte, de una experiencia administrativa más pequeña que la que se tiene en la tasación de la renta.

              Entre los problemas actuales de la imposición directa hay que destacar la coordinación entre la imposición sobre las personas físicas y la imposición sobre las sociedades. El principio que ha regido hasta ahora en la teoría es que las rentas de las sociedades pueden gravarse, por lo que se refiere a la sociedad en vez de a los socios, basándose en impuestos reales; pero que al margen de los impuestos reales, solamente deben estar afectadas en cuanto distribuidas a los socios, excluyéndose, por lo tanto, una imposición sobre las sociedades que pueda ser paralela a la imposición personal de las personas físicas.

              Esta tesis teórica no ha sido acogida siempre en la práctica. En efecto, en muchos países existen impuestos sobre las sociedades, coordinados de alguna forma con los impuestos personales sobre la renta. Estas desviaciones del principio de que (al margen de la imposición real) la renta de las sociedades debe gravarse únicamente por impuestos personales sobre las personas físicas, y solamente en cuanto distribuida a los socios se explica en parte con la transformación que la vida de las sociedades por acciones ha tenido en los últimos años (sobre todo con la difusión y la acentuación de la separación entre propiedad y control).

              Como consecuencia de estos cambios en las condiciones reales ha sido sostenida entre nosotros, sobre todo por Griziotti y su escuela, la oportunidad de considerar a las sociedades como sujetos autónomos de impuestos, habiendo elaborado especialmente los motivos que pueden justificar una imposición sobre las sociedades independiente de la imposición sobre los socios. Un trabajo en el mismo sentido encontramos también en la reciente literatura extranjera, americana sobre todo, respecto a este argumento: esta literatura ‘destaca, sin embargo, algunas lagunas (y la consiguiente discriminación respecto a las empresas individuales) que resultan en la imposición sobre la renta de las personas físicas a causa de los beneficios no distribuidos y, en general, por el incremento del valor de las acciones; es decir, de incrementos patrimoniales que no siempre están sujetos a la imposición sobre la renta —y que en parte no podrían estar sujetos sin grandes dificultades e incertidumbres.

              En esta materia se puede partir de la afirmación de que las sociedades son una mera ficción jurídica y que los sujetos reales de las operaciones de la sociedad son los socios pro quota, o bien se puede partir de la concepción de la sociedad como entidad económica autónoma. En el primer caso es difícil evitar la conclusión de que la renta de los socios, sujeta al impuesto personal, debe comprender, además de los dividendos, las cantidades que les correspondan de las utilidades no distribuidas, que serían distintas del patrimonio de los socios únicamente por una ficción jurídica.

              Si se toma el punto de partida opuesto (que las sociedades son una entidad económica distinta, en medida más o menos grande, respecto a los socios), se abre la puerta a la imposición independiente de las sociedades, que puede justificarse por diversos motivos (principio del beneficio, distribución de los costos sociales, control de la industria; este último de importancia más bien limitada, porque, admitido el principio de un control público de las empresas de grandes dimensiones, el método indirecto de control mediante el impuesto nos deja algo perplejos).

              Pero, además de esto, queda abierto incluso en este segundo caso el problema de impedir el empleo de la forma social para la evasión del impuesto sobre la renta de las personas físicas, y, por lo tanto, parece que existen serias razones para que se confirme de manera estable una imposición sobre los beneficios de las sociedades que, juntándose al impuesto sobre las personas físicas, quede integrada, para superar las lagunas que las formas económicas modernas crean respecto a la imposición personal de las rentas según la forma clásica (la cual no se olvida, estando delimitada a grandes líneas como antecedente al desarrollo moderno de la sociedad por acciones).

              En la estructura de los impuestos indirectos se está efectuando una profunda evolución, sobre todo a partir de - la primera guerra mundial. En el siglo xix, los impuestos indirectos se componían de tres ramas principales: los aranceles aduaneros (fiscales o protectores), los impuestos interiores sobre el consumo (percibidos según el método del monopolio fiscal, o el impuesto sobre la fabricación, o los aranceles interiores de consumo en las haciendas locales), los impuestos sobre las transferencias (principalmente impuestos sobre los actos jurídicos y sobre los documentos).



               

              Las tendencias recientes se dirigen: a) hacia la reducción de la importancia de las aranceles aduaneros, bien por la disminución de la relación entre comercio exterior y renta nacional, en contraste con el aumento, casi general, de la relación entre ingresos tributario y renta nacional; bien por el recurso a controles cuantitativos de comercio exterior, que reducen la función de los aranceles protectores; b) hacia la reducción, cada vez más decidida, de la importancia de los impuestos sobre los hechos jurídicos y sobre los documentos, tributos propios de períodos en los que la vida económica y la vida del derecho tenían características muy diferentes de las actuales; e) hacia el continuo desarrollo de la imposición. sobre los intercambios, en vez de los tipos de impuestos indirectos que cada vez pierden más terreno.

              Este tipo de imposición, introducido en principio por las exigencias financieras de la primera guerra mundial y la primera postguerra, ha terminado por convertirse en una institución permanente de la hacienda de muchos países, y en algunos casos (como en Italia en la forma de impuesto general sobre la renta) se ha convertido, además, en la fuente más importante de los ingresos tributarios.

              El éxito de los impuestos sobre los intercambios se debe, en parte, a las crecientes exigencias fiscales y a los límites políticos y económicos a la expansión de los impuestos directos y de los impuestos sobre el consumo de tipo tradicional. Pero está ligado también, en parte, a cambios cualitativos, y no solamente cuantitativos, de la política financiera.

              El impuesto sobre la renta (y en general, los impuestos directos) son el instrumento típico de la hacienda neutral, entendida como hacienda que pretende cubrir las necesidades de los organismos públicos, evitando toda perturbación en la actividad económica privada, fuera de aquellas que están inevitablemente conectadas con la exacción de tales necesidades. Ya se ha dicho que la hacienda neutral está perdiendo terreno en favor de una hacienda entendida como instrumento fundamental para regular el equilibrio entre recursos a disposición de la colectividad y empleo de los mismos.

              Esta función reguladora de la hacienda puede hacer, en determinadas circunstancias, que no sea suficiente contraer mediante la imposición los gastos globales de los particulares, sino que sea necesario que la imposición contraiga de modo particular determinados tipos de gastos. En estos casos, la acción indiscriminada de los impuestos directos sobre los gastos es insuficiente y hacen necesarios (cuando no se quiera contar únicamente con racionamientos, etc.), impuestos directos que permitan discriminar entre consumos que se deban favorecer y consumos que se deban comprimir.

              A esta función se prestan muy bien los impuestos sobre los intercambios con su aplicación general y con las amplias posibilidades de maniobra respecto a los tipos y las exenciones; un ejemplo típico se tiene en la hacienda británica de la guerra y de la postguerra, con la purchase-tax aplicada con tipos muy altos para los productos que concurrían con la producción bélica (o contra los consumos interiores de productos de los cuales quisiera estimularse las exportaciones).

              No obstante su importancia, y tras una experiencia suficientemente larga, los impuestos sobre los intercambios están todavía bastante lejos de un orden estable y plenamente satisfactorio.

              La imposición sobre todos los intercambios de bienes y servicios (incluí-da o no la venta al por mayor), es objeto de críticas generalmente, aunque presente la ventaja de la amplitud de su base, y por lo tanto, la posibilidad de aplicar tipos moderados. Contra ella se oponen ,más que nada, consideraciones de índole distributiva. Gravar todas esas transferencias quiere decir en la práctica, afectar con tipos diferentes e imprecisos a los productos finales, creando discriminaciones arbitrarias entre productores y consumidores. También en Italia la estructura de la imposición sobre la renta tiende a alejarse del tipo inicial de imposición en forma de cascada o pirámide, como se dice comúnmente, para formar parte cada vez más, de formas de imposición concentrada: imposición en un solo punto de la cadena que conduce al consumo final.

              La tasación en un solo punto puede tomar, a su vez, diversas formas: puede afectar a la venta por parte del productor; a la venta al detallista; a la venta al por menor.

              En la primera forma la simplicidad administrativa es máxima; pero subsiste la posibilidad de duplicaciones, porque el producto final puede englobar componentes que provengan de otras fases de la producción y que, por tanto, ya han absorbido el impuesto a la salida de tales fases. En la última la base imponible, es máxima, de la misma forma que lo son las dificultades administrativas. La tasación del paso del mayorista al detallista presenta dificultades administrativas menores que la tasación de la venta al por menor y excluye casi completamente la posibilidad de duplicación.

              Pero, en cualquier caso, la imposición sobre un solo punto suscita perplejidades, porque parece probable que por razones de rigidez, el impuesto tienda a quedar, por lo menos en parte, sobre la fase elegida para la determinación del impuesto y la recaudación. Se tendría así una incidencia no equitativa y se renunciaría a la tentativa de afectar los excedentes del productor y del consumidor, diluidos en el sistema económico.

              Esto puede explicar el interés que se manifiesta por la imposición de los intercambios sobre la base del valor añadido, que permitiría evitar la duplicación y aseguraría una incidencia difusa. Pero ni siquiera este sistema está ausente de objeciones; en primer lugar, si hubiera de aplicarse a la generalidad de las empresas presentaría dificultades administrativas no menores que cualquier otro tipo de impuesto sobre los intercambios; y además haría muy difícil (en los casos de empresas de productos múltiples) la exención o la discriminación de determinados productos, que pueden ser necesarios si se quieren asegurar al impuesto características distributivas aceptables.

              La solución practica podrá buscarse en la imposición sobre el paso del mayorista al detallista, siempre que no se quieran aplicar métodos distintos a sectores diferentes o a diversas fases de la producción.

              En un análisis de los sistemas tributarios actuales no se pueden olvidar los sistemas de seguridad social. Y esto, tanto por la importancia de la tributación detraída a estos efectos (obligatoria en gran medida y con un campo de aplicación que en la mayoría de los países comprende a casi toda o a toda la población), como porque las prestaciones exceden muy a menudo a los tributos, y se financian en parte no desdeñable mediante los ingresos generales de los organismos públicos; y también porque la extensión de los campos de seguridad social ha relegado a segundo plano, en muchos países, a los elementos de seguridad ya propios de tales sistemas y tiende a hacer de su financiación un problema general de la hacienda pública más bien que un problema limitado (aunque sea con una cierta asistencia del Estado) a categorías aseguradas restringidas.

              Cuando los sistemas de seguridad social se financian con el método tradicional de contribuciones a cargo de los trabajadores protegidos y sus dadores de trabajo, se estima que tales contribuciones se pueden asimilar a los impuestos directos por la parte que grava a los obreros, y a los impuestos indirectos, en la que afecta a los dadores de trabajo, y que la opinión predominante estima transferida a los consumidores (o tal vez inmediatamente sobre los trabajadores mediante reducciones de los salarios).

              La actividad de detracción y distribución para la seguridad social da como resultado: a) una redistribución de la renta entre los trabajadores ocupados, (especialmente por lo que respecta a las asignaciones familiares que, en el sistema italiano, representan una redistribución del importe total de los salarios entre trabajadores de diferentes condiciones familiares); b) una redistribución desde los trabajadores ocupados (y el conjunto de consumidores y contribuyentes) hacia los desocupados, inválidos, ancianos, etcétera.

               

                5. La deuda pública.—Según la opinión generalmente aceptada, por lo menos hasta el final de la primera guerra mundial, el recurso a la deuda pública era perfectamente compatible con una sana conducta financiera: a) en la hacienda extraordinaria, como alternativa de los impuestos extraordinarios; b) en la hacienda ordinaria solamente en forma de bonos ordinarios del tesoro (con plazo inferior a un año) a fin de superar déficits transitorios de caja, para compensarse dentro del ejercicio financiero anual.

                La discusión sobre la conveniencia de recurrir al empréstito o al impuesto en la hacienda extraordinaria ha sido siempre muy viva. A favor del empréstito se sostiene la ventaja de detraer las disponibilidades donde éstas se encuentran en forma líquida, mientras que el impuesto afecta también a los contribuyentes que no tienen posibilidades de convertir en efectivo su patrimonio a no ser mediante ventas o estipulaciones de empréstitos privados en condiciones más onerosas que las del empréstito público.

                A favor del impuesto extraordinario se sostiene: a) que no transmite a ejercicios futuros una carga de intereses que, unida a la detracción de los impuestos ordinarios necesarios para afrontarlos, requiere una transferencia de riqueza de las categorías productoras a una categoría de rentiers y haría mayor la presión tributaria sobre las nuevas iniciativas productoras; b) la posibilidad de que el impuesto impulse, más que el empréstito, a los contribuyentes a contraer sus consumos, ya que el financiamiento mediante el impuesto se haría con menor daño para la formación neta de capital. Aquí está el núcleo de la tesis, tan difundida, según la cual el impuesto grava a la generación presente, mientras que el empréstito grava a las generaciones futuras.

                En términos reales, los gastos públicos no pueden cubrirse sino con los bienes existentes en el presente, es decir, con la renuncia, por parte de la generación presente, a destinar tales bienes a otros usos. Ciertamente en el caso de que todos los gastos extraordinarios se afrontasen con la contracción de los consumos corrientes, las generaciones futuras recibirían, a pesar de los gastos, una suma invariable de bienes capitales; y, al contrario, en el caso de que los gastos se afrontasen con una reducción de la formación de bienes capitales, las generaciones futuras serían más pobres por la cuantía total de los gastos.

                Pero no se puede hacer una distinción cualitativa sobre el impuesto y el empréstito suponiendo que el impuesto contraiga siempre y únicamente los consumos, y el empréstito siempre y solamente la formación de capital; solamente se puede suponer que la contracción de los consumos será mayor en el caso del impuesto y menor en el caso del empréstito.

                Desde el punto de vista de la distribución de la carga entre las clases de contribuyentes, se ha sostenido la indiferencia del recurso al impuesto extraordinario o al empréstito, pero la afirmación implica que los profesionales y los trabajadores están sujetos al impuesto extraordinario patrimonial, por el valor capital de su renta de trabajo.

                En concreto, sin embargo, el impuesto extraordinario sobre el patrimonio no afecta a los capitales personales. Por lo tanto, en el caso de que se recurra al impuesto extraordinario sobre el patrimonio, los perceptores de renta sobre el trabajo no contribuyen a cubrir los gastos extraordinarios, mientras que estarían afectados por el impuesto ordinario para el servicio del empréstito. Se explica pues, por qué en la realidad los trabajadores y, en general, los contribuyentes más pobres, prefieren el recurso al impuesto extraordinario, financiado en general por las clases capitalistas y empresariales, y, por lo tanto, los más ricos.

                La tentativa de confinar los empréstitos públicos al ámbito de la hacienda extraordinaria, y de excluirlos (con la excepción de los bonos ordinarios del Tesoro) de la hacienda ordinaria (que estaría regulada por el principio del equilibrio entre gastos e ingresos), choca con la dificultad señalada más atrás de distinguir los gastos ordinarios y los gastos extraordinarios sobre la base de su naturaleza: cualquier precepto basado en una distinción de este género, tiene una significado más bien escaso.

                En realidad no existe un tipo o un nivel de gastos para el que sea obligatoria la cobertura mediante el impuesto, independientemente de cualquier circunstancia, superado el cual sea legítimo el recurso al empréstito. Las conclusiones tradicionales pueden ser equivocadas en los dos sentidos.

                Así, por ejemplo, en la hacienda de la guerra moderna, que es en realidad una hacienda extraordinaria en todos los sentidos posibles del término, la entidad de las necesidades es totalmente desproporcionada respecto a la cantidad de bienes existentes y movilizables para la guerra, y solamente puede afrontarse por el flujo de la producción corriente. Pero entonces el financiamiento debe provenir sustancialmente de la renta corriente. Y en efecto, en la hacienda extraordinaria de los tiempos actuales se tiende a hacer una parte cada vez mayor a los impuestos; y los empréstitos, por su lado, tienen como función principal no la absorción de disponibilidades líquidas, sino la detracción de las rentas corrientes mediante un proceso de inflación.

                Por el contrario, en la hacienda de los tiempos ordinarios el empréstito puede ser un medio para movilizar los recursos que permanecerían inactivos, y para financiar los gastos públicos sin elevar los tipos de los impuestos a niveles insoportables para los contribuyentes que tienen hoy escasos márgenes de renta y que, por el desarrollo de la vida económica, pueden experimentar un incremento de renta que les permita contribuir con mayor facilidad a la liquidación de la deuda.

                La posibilidades de endeudamiento encuentran naturalmente límites; para aclarar la naturaleza de tales límites es preciso distinguir entre deudas exteriores y deudas interiores. En el caso de deudas exteriores, el servicio de los intereses y de la amortización implica una transferencia de medios de la economía del país deudor a la del país acreedor. Esto no crea un problema (más que eventualmente por la modalidad de la transferencia), cuando el país deudor emplee el empréstito exterior para aumentar su renta nacional en medida por lo menos igual al importe del empréstito. Pero si se tiene un empleo consuntivo, la posterior sustracción de riqueza a la economía nacional no encuentra contrapartida, y no puede impulsarse más allá de ciertos límites sin crear profundos desequilibrios.

                En el caso de deudas interiores, su realización supone transferencias solamente en el interior de la economía del país, que no es, por el hecho de la deuda, ni más rico ni más pobre. Aquí el límite no se da, como en el caso anterior, por lo efectos de una sustracción de riqueza a la economía considerada como un todo, sino por los inconvenientes de la redistribución de la renta nacional, mediante el pago de los intereses de la deuda pública y la detracción de los impuestos correspondientes.

                Como ya se ha dicho anteriormente, la detracción de tales impuestos implica un aumento de la presión tributaria a cargo de todas las categorías de contribuyentes, comprendidas las más activas (empresarios, trabajadores). Sin embargo, el pago de los intereses compensa la detracción de los impuestos (por lo menos crea un margen activo) solamente en el caso de los tenedores de la deuda publica, los cuales (aunque en los tiempos modernos, no se identifican, más que nada por el desarrollo del llamado ahorro institucional, con los ricos ociosos, como sucedía en el siglo xviii) no coinciden, en general, con las categorías económicas más activas.

                Por otro lado, aunque existiese, en grado elevado, una compensación entre los impuestos pagados y los intereses percibidos, quedarían siempre los costes administrativos de la transferencia, que no se pueden olvidar, sobre todo, en el caso de que la emisión de la deuda pública requiriese la detracción de impuestos muy elevados. En estos inconvenientes de las transferencias entre contribuyentes y rentiers está el límite real a la expansión de la deuda pública, límite que depende, naturalmente, de elementos como son la magnitud de la relación entre los intereses de la deuda y la renta nacional, la estructura del sistema tributario y la distribución de los títulos de la deuda pública.

                De hecho, la expansión de la deuda pública se da en todos los países, aunque en ocasiones las grandes devaluaciones monetarias provocan bruscas reducciones del valor real de la deuda. Por las dimensiones que ha alcanzado, la deuda pública tiene una función fundamental junto a la deuda privada, como la base de circulación monetaria; y por sus dimensiones, así como por la variedad de las formas que puede asumir (consolidada o amortizable a largo plazo; bonos del Tesoro y títulos análogos a plazo corto y a plazo medio) se presta a ser un importante instrumento de la política del interés (véase Crédito).

                6. Relaciones entre hacienda central y haciendas locales. La actividad financiera se desarrollé tanto por los gobiernos centrales, como por los entes de inferior grado (Estados, cantones, etc., en los Estados federales; provincias, municipios, etc., tanto en los estados federales como en los unitarios). Se presentan, por lo tanto, problemas de coordinación entre la actividad de los entes de categoría diferente. Estos problemas se pueden reagrupar en dos apartados:

                a) Coordinación entre la prestación del servicio y la distribución de la carga tributaria entre las diferentes zonas y localidades de un mismo Estado;

                b) Control del nivel conjunto de los gastos públicos y de la detracción tributaria, para evitar que la superposición de los diferentes sistemas tributarios conduzca a una excesiva presión tributaria y para evitar que la política financiera, de las entidades locales obstaculice a la política financiera del gobierno central. (Este último aspecto del problema ha tomado una importancia mayor en los últimos tiempos, al extenderse el campo de acción de la política financiera. Sobre todo, en la política de estabilización coyuntural se ha iniciado una’ fuerte tendencia de las entidades pública locales a actuar en contraste con la acción del gobierno central. Mientras que este último intenta desarrollar una acción anticíclica aumentando los gastos en períodos de depresión y contrayéndolos en períodos de expansión, los entes locales hacen lo contrario. El diverso comportamiento se explica, en gran parte, con la diferente posibilidad que cada uno tiene de recurrir al crédito (mucho mayor para el gobierno que para los otros entes).

                La acción de coordinación y control del gobierno central se desarrolla tanto por el lado de los gastos como por el de los ingresos. El volumen y la composición de los gastos se controlan, bien fijando determinados servicios cuya prestación es obligatoria por parte de las entidades locales, bien favoreciendo la prestación de otros servicios determinados, con subsidios específicos y otros análogos, bien limitando de diversa manera (por ejemplo, prescribiendo el presupuesto equilibrado, o imponiendo límites al déficit) la entidad de los gastos cuya ejecución se deja a facultad de los entes locales o, como veremos inmediatamente, limitando las facultades de los entes locales para detraer impuestos.

                Los ingresos de los entes locales están controlados por el gobierno central principalmente vinculando los tipos y la estructura de los impuestos a los cuales pueden recurrir (en los Estados federales y en las federaciones la situación es diferente, formalmente al menos; es decir, la potestad tributaria de los estados miembros es ilimitada y solamente tiene límites de carácter general, mientras que el gobierno federal solamente puede percibir los impuestos que determine expresamente la constitución). Menos importancia tienen los vínculos respecto a la gestión del patrimonio y, por lo tanto, respecto a la suma de los impuestos patrimoniales y las deudas contraídas.

                La coordinación tributaria entre el sistema del gobierno central y los sistemas de los entes locales se efectúa según dos modalidades principales:

                a) La separación de las fuentes: ciertas fuentes (por ejemplo, los impuestos reales sobre la tierra y sobre los edificios; los aranceles interiores de consumo) se dejan a los entes locales; los demás al gobierno central.

                  b) la participación en los ingresos del gobierno central por los entes locales; la distribución de subsidios por el gobierno central, bien para mejorar la situación financiera de los entes locales, bien (subsidios específicos) para estimular a tales entes en la oferta de determinados servicios públicos (instrucción, carreteras, etc.).

                  En régimen de separación de fuentes, los entes locales pueden tener plena autonomía para determinar las tasas de las fuentes que les han sido reservadas; o bien, pueden estar supeditadas en la estructura de los impuestos que pueden aplicar y ,sobre todo, por lo que se refiere a su medida (a fin de evitar faltas de equidad demasiado fuertes en el nivel de impuestos de las entidades locales aisladas, así como para evitar el empleo de los impuestos locales con fines de proteccionismo interno).

                  FORMAS DE REALIZACIÓN DEL RÉGIMEN DE PARTICIPACIÓN EN LOS IMPUESTOS

                  El régimen de participación en los impuestos del gobierno central tiene dos formas principales de realización:

                  a) Recargos a tales impuestos por los entes locales. Los entes locales aplican tipos propios (que se añaden a los que aplica el gobierno central) sobre las bases imponibles determinadas por la administración tributaria central, sin que desarrollen una actividad propia de comprobación. La facultad de recargar los impuestos debe mantenerse generalmente, dentro de los límites fijados por el gobierno central;

                  b) Participación en los ingresos procedentes de los impuestos del gobierno central. La participación de los entes locales aislados puede efectuarse o en razón de la recaudación de impuestos en la circunscripción de cada ente, o según otros criterios (proporcionalmente a la población de cada ente; o según índices de necesidades: desarrollo de las carreteras, población escolar, etc.).

                  El método de la separación de fuentes hace más amplio el margen de autonomía financiera de los entes locales y, por lo tanto, se encomiendan a los que dirijan la vida política local y al sentido de la responsabilidad de las administraciones locales.

                  Pero esto tiene el inconveniente de que en las zonas más pobres los ingresos tributarios pueden ser insuficientes para prestar los servicios públicos fundamentales, mientras que en las zonas más ricas pueden permitirles a los entes públicos una actividad más amplia. Como cada vez se siente más la exigencia de una determinada uniformidad en la prestación de los servicios públicos en todo el territorio de un Estado, el método de la separación de fuentes ha perdido terreno. Actualmente, donde se aplica, lo es siempre en unión de otros procedimientos que tienden a corregir las injusticias a las cuales pueda dar origen.

                  El mismo inconveniente del método de la separación de fuentes se encuentra en el método de la participación cuando se aplica según el sistema del recargo impositivo o según el sistema de la distribución con arreglo a la recaudación de las diferentes circunscripciones. También en este caso las zonas ricas tienen ingresos más fáciles; las zonas pobres tienen ingresos más restringidos. El inconveniente se evita, por lo menos en parte, distribuyendo según la población u otros índices similares; pero este método cuanto mejor lograr cubrir las necesidades de los entes locales aislados, tanto más atenúa la autonomía financiera y el sentido de responsabilidad. En efecto, esto asegura en todo caso, la cobertura de los gastos de determinados servicios, independientemente de la importancia que se dé a estos gastos en cada localidad y de la eficiencia y economicidad de las administraciones locales.

                  Esta atenuación de la autonomía financiera local es un defecto común a los subsidios distribuidos por el gobierno central de forma diferente al reparto entre los entes locales de la recaudación de los impuestos centrales.

                  Limitaciones de los sistemas financieros de entidades locales

                  La dificultad de encontrar sistemas de financiación de las entidades locales que satisfagan las exigencias de perecuación y las de autonomía, es una de las razones por las cuales la importancia de la hacienda local declina respecto a la hacienda de los gobiernos centrales. Este ocaso ha sido general a partir del período entre las dos guerras, y tiene otros factores importantes, como el final del predominio político de los clanes, ligados a la tierra o a un círculo de intereses fuertemente localizados; la expansión de las intervenciones económicas del Estado, que acentúa la exigencia de una coordinación de la actividad financiera entre los entes de diferente categoría (exigencia resuelta hasta ahora según la vía de menor resistencia ofrecida por ana extensión relativa de la actividad del poder central); la mayor economicidad que puede tener en las condiciones actuales la prestación de los servicios públicos fundamentales si se confían a grandes unidades administrativas en lugar de a unidades más pequeñas que no podrían prescindir de una organización burocrática compleja; la exigencia, que se hace sentir más vivamente que en el pasado, de una mayor igualdad entre las diferentes zonas de un mismo país respecto a la presión tributaria y los beneficios de los servicios públicos (mayor igualdad que es difícilmente verificable en un régimen de amplia autonomía financiera de los entes locales, por lo menos donde existan zonas de profunda desigualdad de condiciones económicas y sociales); en fin, la evolución técnica de los sistemas tributarios modernos, que juega en el sentido de disminuir la esfera de la materia imponible afecta a la imposición local (desarrollo de los impuestos personales en menoscabo de los impuestos reales, y de los impuestos generales sobre el intercambio en menosprecio de los impuestos tradicionales sobre el consumo).

                  Adaptado por el autor de: Sergio Steve en Economía Política por Claudio Napoleoni (1988)

                  www.seniat.gov.ve (2005) Sitio web del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT). Conectado a Internet haga clic aquí para mayor información y actualizaciones sobre el sistema tributario venezolano.

                   

                   

                   

                  CAPITULO VII

                  RENTA NACIONAL

                  CONCEPTO DE RENTA NACIONAL.

                  Renta nacional es el conjunto de bienes y servicios producidos por una cierta colectividad en un período dado de tiempo, deducidos los bienes y servicios necesarios para la reposición del patrimonio existente al comenzar el intervalo considerado. Más brevemente, la renta nacional es el flujo neto de bienes y servicios producidos en determinado período de tiempo. La expresión neto indica que la renta no es igual a la suma de todos los bienes y servicios producidos, esto es, al valor de la producción bruta anual, sino que está dada por dicho valor deducidos los reempleos y la depreciación sufrida por el patrimonio en el período considerado.

                  Esto enunciado, queda sin embargo por definir qué bienes y servicios se computan en la renta y qué debe entenderse por «reposición del patrimonio».

                  En los análisis estadísticos se consideran generalmente todos los bienes materiales producidos y solamente aquellos servicios que son objeto de cambio, quedando, pues, excluidos todos los servicios prestados en el ámbito individual o familiar, así como la casi totalidad de los que provienen del uso de bienes duraderos de consumo.

                  Se comprende fácilmente que estas exclusiones revisten no poca importancia y son de tal entidad que quitan a las valoraciones de la renta nacional, y a las comparaciones espaciales o intertemporales que se realizan sobre dicha base, todo significado no sólo como índices del «bienestar económico» de una cierta colectividad, sino, además, como índices de la potencialidad productiva total de bienes y servicios.

                  En definitiva, las valoraciones de la renta nacional, tal y como se hacen generalmente, dependen del tipo de organización económica de la colectividad considerada, y las comparaciones que se quisiesen hacer sobre esa base serían válidas solamente dentro de los límites según los que pueda considerarse inmutable ese tipo de organización económica. Análogas dificultades, y algunas más, surgen cuando se trate de definir qué deba entenderse por «reposición» del patrimonio existente al comienzo del intervalo estudiado.

                  Si se incluyen en el patrimonio no sólo los bienes materiales e inmateriales externos al hombre, sino los llamados capitales personales, seria necesario deducir también de la renta cuanto es preciso para compensar el desgaste de la fuerza laboral, es decir, el mínimo de subsistencia de la población y los servicios necesarios (instrucción, etc.) para el mantenimiento de las capacidades personales.

                  En un sentido todavía más amplio, puesto que es la capacidad de crear rentas futuras la que determina económicamente el valor del patrimonio en un momento dado, sería preciso considerar dicho elemento (comprensivo de todos los bienes materiales e inmateriales, de los capitales personales y de la organización económica de la producción) para valorar el patrimonio existente al principio y al final del intervalo, para poder deducir de la renta bruta la cuota ideal necesaria para mantener inmutable el patrimonio.

                  VALORACIÓN ESTADÍSTICA

                  En seguida se observa que aunque es posible expresar la definición en forma conceptualmente correcta, no es, sin embargo, posible intentar, ni aproximadamente, la valoración estadística correspondiente. Las estimaciones estadísticas relativas a la «reposición» del patrimonio se limitan, por consiguiente, a considerar la inmutabilidad de éste en una acepción muy limitada.

                  En primer lugar, el patrimonio se considera refiriéndolo únicamente a los bienes materiales, quedando excluidos no sólo los llamados capitales personales, sino, por la dificultad de su análisis, también los bienes inmateriales.

                  En segundo lugar, la inmutabilidad del patrimonio de los bienes materiales no se toma en sentido absoluto, sino solamente como reintegración de la depreciación sufrida por aquellos en el proceso productivo, excluyéndose, pues, las eventuales variaciones del patrimonio debidas a causas de fuerza mayor y guerra y, además, las que provienen de motivos económicos de orden general (obsolescencia, etc.).

                  Hay que subrayar que adoptando la condición del mantenimiento del capital como reposición de la depreciación normal por desgaste o vejez, llega a identificarse la renta nacional con la «producción neta», mientras que la condición básica de la inmutabilidad del capital a fines de la determinación de la renta llevaría lógicamente a tener en cuenta no sólo las variaciones derivadas de la producción, sino, además, muchas otras variaciones que no tienen nada que ver con la producción y que pueden, sin embargo, influir de forma importante en la continuidad del flujo de bienes y servicios que es el fundamento del concepto de renta.

                  Como ya se ha dicho, las dificultades que supone las investigación estadística concreta han llevado en la práctica a usar, en orden a la valoración de la renta nacional, un concepto al que debe llamarse más propiamente de «producción nacional neta» y que coincide, en la práctica y con una cierta aproximación, con aquélla sólo en períodos normales.

                  La eventual consideración de los capitales personales y del desgaste de las fuerzas del trabajo exige otros razonamientos. Hemos dicho que el flujo de la renta es neto porque se estima descontando los reempleos, esto es, los bienes y servicios consumidos en el proceso productivo. Desde este punto de vista se plantea entonces el problema de fijar la frontera entre los consumos directos y los productivos.

                  Con la inclusión de los capitales personales se llegaría a considerar como consumos productivos todos los consumos necesarios para mantener la eficiencia de la población productiva, de la misma forma en que se consideran productivos (y se detraen, por lo tanto) los consumos de bienes y servicios para el mantenimiento del capital fijo. Independientemente de la dificultad de trazar un límite entre los consumos necesarios y otras categorías de consumo, por este camino se llegaría a no tomar como consumos directos y finales gran parte de los consumos humanos que se incluyen en el concepto normal de consumo.

                  Parece mejor, por consiguiente, considerar consumo y, por lo tanto, renta, toda utilidad absorbida por el hombre con la sola exclusión de aquellos consumos estrictamente dependientes de la actividad productiva a los que en el lenguaje corriente (incluso a fines fiscales) se toma como gastos productivos.

                  La renta, en cuanto flujo neto de bienes y servicios, es renta real formada por el conjunto de cosas consumidas más o menos la inversión o desinversión real. Se expresa en términos monetarios sobre la base de los precios corrientes para las diversas categorías de bienes y servicios únicamente por la necesidad de usar una medida común que permita totalizar magnitudes heterogéneas.

                  Con ello se introducen relaciones de equivalencia entre los diferentes bienes, relaciones constituidas por las proporciones existentes entre sus precios en un período determinado. Y al variar en el tiempo las proporciones entre los precios, se modifican las relaciones de equivalencia entre los distintos bienes, sin que pueda hallarse un principio aceptable sobre el cual establecer qué relaciones de equivalencia se consideran más significativas para expresar el flujo real de bienes y servicios en una unidad de medida que permita las comparaciones espaciales y temporales capaces de determinar en forma unívoca las variaciones de la renta real.

                  En rigor, con referencia a un tiempo base t0 y al t1, sólo podrá decirse que cuando las cantidades físicas de cada uno de los bienes y servicios sean todas en t, mayores que en t0, la renta real habrá aumentado ciertamente, al menos en la magnitud del menor (y como máximo del mayor) de los porcentajes de aumento físico de cada uno de los bienes y servicios. Cualquier otra afirmación basada en la utilización de números índices globales o compuestos requiere un convenio que comporta siempre un grado de arbitrariedad de imposible eliminación.

                  LOS COMPONENTES DE LA RENTA NACIONAL.

                  La evolución de los estudios e investigaciones estadísticas sobre la renta nacional ha comportado una creciente precisión del contenido y significado de dichas investigaciones que, con el título genérico de «estadísticas sobre la renta nacional», incluyen hoy numerosos agregados cada uno de los cuales tiene un significado específico y, por consiguiente, también una específica utilización.

                  Siguiendo la terminología anglosajona usada generalmente en la literatura internacional, exponemos a continuación el significado y contenido de las magnitudes globales de uso más frecuente.

                  Según una primera acepción, de percepción inmediata, la renta nacional es la suma de todas las rentas personales obtenidas por las personas que forman parte de una cierta colectividad. Será, por consiguiente, la suma de los sueldos y salarios, beneficios, intereses, dividendos y rentas y cualquiera otra suma percibida por cualquier concepto como las pensiones, subsidios de paro y cantidades obtenidas adicionalmente sobre los sueldos y salarios a título de seguros o asistencia social.

                  Si al total de rentas personales se suman también los beneficios no distribuidos por las sociedades, se obtiene el total de rentas «privadas».

                  Hay que señalar que el total de rentas privadas no coincide con el total de rentas provenientes de la producción de bienes y servicios, ya que incluye las «transferencias de renta», a las que más propiamente podría llamarse «transferencias de poder adquisitivo»; son éstas las transferencias efectuadas por el Estado o los entes públicos a favor de determinadas clases y están constituidas por pagos de pensiones u otras formas de seguridad o asistencia social.

                  Restando a las rentas privadas todas las transferencias de renta se obtiene el total de rentas percibidas por el sector privado por la producción de bienes y servicios, esto es, todas las rentas que han afluido a los factores de la producción empleados en el período considerado, como remuneración por sus servicios.

                  Sumando a este conjunto de rentas las rentas eventuales derivadas dc los bienes propiedad del Estado o de otros organismos públicos se obtiene la llamada renta nacional neta al costo de los factores, es decir, la renta nacional valorada según el costo de los factores que han intervenido en forma directa en la producción. La renta nacional al costo de los factores se valora, por lo tanto, incluyendo los impuestos directos que gravan las rentas, pero deduciendo los impuestos indirectos, impuestos que están incluidos en el precio pagado por los consumidores, pero no en el ingreso de los productores, y que no son, por lo tanto, remuneración de los factores de la producción utilizados en un determinado sector de actividad.

                  Si se quiere valorar la renta nacional no al costo de los factores, sino a los precios de mercado, es decir, si se quiere estimar a los precios de mercado el valor del flujo neto de bienes y servicios producidos, es preciso añadir al total anterior la cuantía de los impuestos indirectos. Al existir también «subsidios» del Estado a las empresas, subsidios que hacen la remuneración de los factores de la producción mayor de la que hubiera resultado sobre la base de las cantidades pagadas por los consumidores, será también preciso detraer estos subsidios.

                  Más brevemente: para obtener la renta nacional a precios de mercado es necesario añadir a la renta nacional al costo de los factores la magnitud de los impuestos indirectos deduciendo los subsidios.

                  Si a la renta neta a los precios de mercado así determinada se añade la amortización, los bienes y servicios utilizados para mantener intacto el patrimonio ya existente, se llega a un total más general definido como «renta nacional bruta» o «producto nacional bruto».

                  Hasta ahora, para no alargar la exposición, no se han mencionado todavía las relaciones económicas con el exterior; pero se sobreentiende que todos los totales mencionados han de incluir también la renta neta del exterior, el saldo (positivo o negativo) por intereses, dividendos y otros tipos de ingresos (como las remesas de los emigrantes) provenientes del exterior.

                  Pero las relaciones con el exterior intervienen también en otro sentido en las estadísticas sobre la renta nacional, en cuanto el total de bienes y servicios producidos en el interior —el «producto nacional bruto»— no corresponde al de los bienes y servicios utilizados dentro del país, puesto que, para ello, es preciso tener también en cuenta los bienes y servicios importados y los exportados.

                  Añadiendo al producto nacional bruto la magnitud de los bienes y servicios importados, se tiene el total de recursos disponibles tanto para el interior del país como para la exportación. Restando, en fin, las exportaciones de bienes y servicios, se obtendrá el total de recursos disponibles en el interior. En otras palabras: el total de recursos disponibles en el interior es igual al producto nacional bruto, más o menos el déficit o el superávit de las partidas corrientes de la balanza de pagos.

                  Obsérvese que si bien las relaciones económicas internacionales modifican la cuantía de los recursos disponibles en el interior durante el período considerado, no tienen, sin embargo, evidentemente, la menor influencia sobre el producto nacional bruto, porque al eventual exceso o déficit de los recursos disponibles respecto a los bienes y servicios producidos en el interior se opone una correlativa posición deudora o acreedora hacia el exterior en las partidas de la balanza de pagos relativas a los movimientos de capital.

                  Hay que señalar, además, que las rentas netas provenientes del exterior y ya incluidas eventualmente en el producto nacional bruto, concurren en la cobertura del déficit de la balanza corriente de pagos y, por lo tanto, si se dispone del producto nacional bruto comprensivo ya de tales partidas, será preciso añadir, para llegar al total de recursos disponibles, no la totalidad del déficit de la balanza de las partidas corrientes, sino este mismo déficit deduciendo de él las rentas netas del exterior, ya incluidas con anterioridad.

                  Cuanto hemos expuesto hasta ahora puede resumirse esquemáticamente en la forma que se presenta en la tabla VII-1:

                  TABLA VII-1

                  COMPONENTES DE LA RENTA NACIONAL

                  Rentas personales.

                  + Beneficios no distribuidos.

                  Rentas privadas.

                  — Transferencias de rentas.

                  + Rentas del Estado y de otros organismos públicos.

                  Producto nacional neto al costó de los factores.

                  + Impuestos indirectos (deducidos los subsidios).

                  Producto nacional neto a los precios de mercado.

                  + Amortización.

                  Producto nacional bruto (a los precios de mercado).

                  + Rentas netas del exterior.

                  Renta nacional bruta (a los precios de mercado).

                  + Importación de bienes y servicios.

                  — Exportación de bienes y servicios.

                  Total de recursos disponibles en el interior.

                  La precedente exposición tiene como objetivo fundamental poner en evidencia los nexos existentes entre los principales agregados relativos a la renta nacional, y se ha efectuado adoptando como punto de partida aquel total que se ha considerado de más inmediata percepción, el total de las rentas personales.

                  Pero hay que añadir en seguida que la renta nacional puede interpretarse directamente de tres formas diferentes, cada una de las cuales corresponde a uno de los distintos aspectos bajo los que puede ser considerada. Esta puede interpretarse:

                  • Como suma de rentas netas añadidas por las distintas formas de actividad productiva más la renta neta derivada de las relaciones con el exterior.
                  • Como suma de rentas obtenidas por los diversos factores productivos: salarios y sueldos, intereses, beneficios, rentas.
                  • Como gasto nacional neto, es decir, corno suma de los consumos finales de bienes servicios por parte de los consumidores privados y los organismos públicos, más la formación neta de capital en el interior y el movimiento patrimonial en las relaciones exteriores.

                  Con el método a), al que podemos llamar de lvalor añadido (comúnmente conocido como método del valor agregado) llega en forma directa a la valoración de la renta nacional al costo de los factores; con el método b), llamado de las «clases de renta», se valora directamente el total de las rentas personales o el total de las rentas producidas; con el método c), llamado del «producto final», se consigue la valoración directa del producto nacional bruto a precios de mercado. Pero siempre es posible introducir en uno cualquiera de los totales las variaciones conceptuales necesarias para transformarlo en aquel otro total que se quiera eventualmente considerar.

                  La renta nacional, interpretada como suma de las rentas netas de las diversas formas de actividad productiva, se articulará, por ejemplo, como suma de rentas productivas por las siguientes actividades: agricultura, industrias extractivas, servicios públicos, industrias manufactureras, construcción, transportes y comunicaciones, comercio, banca y seguros, servicios del Gobierno, otros servicios, y rentas netas del exterior.

                  La renta nacional como gasto nacional en consumo final se estructura, por el contrario, de la siguiente forma:

                  1) Gastos de los consumidores en bienes y servicios.

                  2) Gastos corrientes del Gobierno por los mismos conceptos.

                  3) Formación bruta de capital en el interior.

                  • Inversiones privadas.
                  • Inversiones públicas.

                  4) Inversión o desinversión en relación con el exterior

                  El total de estas partidas proporcionará directamente el producto nacional bruto ( o producto interno bruto) a los precios de mercado; de este total, corno ya hemos visto, se obtiene, sustrayendo la amortización y los impuestos indirectos (deducidos los subsidios), la renta nacional al costo de los factores.

                  Más recientemente el desarrollo de la contabilidad nacional ha permitido considerar desde otros punto de vista los elementos constitutivos de la renta nacional. Sin anticipar lo que después diremos sobre este punto, consideramos oportuno una breve ilustración que permitirá aclarar el contenido de las valoraciones de la renta nacional italiana.

                  Se adopta como punto de partida el ingreso bruto de una empresa productiva, consistente en la magnitud de los precios de mercado pagados por los consumidores, multiplicada por los bienes y servicios vendidos por ella. De este ingreso bruto es preciso de traer después el costo de los bienes y servicios a otras empresas, y la diferencia podrá ser distribuida entre los diversos factores que han concurrido a la producción.

                  Estado de ganancias y pérdidas (resultados) de una empresa cualquiera (suponiendo para simplificar, que no se ha producido en el intervalo considerado ninguna variación en los stocks) puede resumirse como se muestra en la tabla VII-2.

                  TABLA VII-2

                  EMPRESA A

                  ESTADO DE GANANCIAS Y PERDIDAS

                  DEL 1º DE ENERO 31 DE DICIEMBRE DEL 200X

                   

                  INGRESOS

                   

                  COSTOS YGASTOS

                   

                  Venta de bienes y servicios.

                   

                  • Bienes y servicios adquiridos del exterior (incluidas las cargas por intereses).

                   

                   

                   

                  • Sueldos y salarios.

                   

                   

                   

                  • Amortización.

                   

                   

                   

                  • Impuestos y tasas (excluidos los impuestos directos sobre la renta).

                   

                   

                   

                  • Impuestos directos sobre la renta.

                   

                   

                   

                  • Renta neta del ejercicio.

                  NOTA: Adaptado de Napoleón. Diccionario de Economía política. 1988

                  En este ejemplo, si del total de ingresos brutos deducimos el costo de los bienes y servicios comprados (incluimos los intereses), obtenemos lo que se define como «valor añadido» por la empresa A al valor de los bienes y servicios adquiridos del exterior.

                  Si pasamos ahora a considerar todas las empresas productivas de la nación como una sola empresa, la cuenta consolidada de esta empresa («consolidada» en el sentido de que se han eliminado todas las duplicaciones derivadas de los bienes y servicios que cada empresa aislada compra de las demás), a la que puede llamarse «sector productivo privados, se presentará como se muestra en la tabla VII-3.

                  TABLA VII-3

                  SECTOR PRODUCTIVO PRIVADO

                  RESUMEN DE INGRESOS Y COSTOS

                  DESDE EL 1º ENERO HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 200X

                  INGRESOS

                  COSTOS YGASTOS

                   

                  Venta de bienes y servicios: para uso final, a la administración pública.

                   

                  Sueldos y salarios.

                   

                   

                  Amortización.

                   

                   

                  Impuestos y tasas (excluidos los impuestos directos sobre la renta).

                   

                   

                   

                  Impuestos directos sobre la renta.

                   

                   

                   

                  Renta neta del ejercicio.

                  NOTA: Adaptado de Napoleoni. Diccionario de Economía política. 1988

                  En definitiva, del lado de los ingresos quedan solamente las ventas efectuadas fuera del sector productivo (uso final y administración pública), ya que todas las que se verifiquen a otras empresas productivas constituyen, para estas últimas, los costos de los bienes. y servicios adquiridos, costos que forman el ingreso bruto, esto es, la magnitud de las ventas de los bienes y servicios de dichas empresas.

                  Así, por ejemplo, en la hipótesis de que existen solamente dos empresas, una de las cuales produzca hilados de lana y la otra el tejido, las cuentas individuales y la cuenta conjunta consolidada serían como se muestra en las tablas VII-4, VII-5 y VII-6i:

                  TABLA VII-4

                  EMPRESA A

                  RESUMEN DE INGRESOS Y COSTOS

                  DESDE EL 1º ENERO HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 200X

                  (En millones de US $)

                  INGRESOS

                  $

                  COSTOS YGASTOS

                  $

                  Venta de empresa B.

                  50

                  Bienes y servicios compra dos del exterior

                  20

                   

                   

                  Valor agregado

                  30

                   

                  50

                   

                  50

                  NOTA: Adaptado de Napoleoni. Diccionario de Economía política. 1988

                  TABLA VII-5

                  EMPRESA B

                  RESUMEN DE INGRESOS Y COSTOS

                  DESDE EL 1º ENERO HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 200X

                  (En millones de US $)

                  INGRESOS

                  $

                  COSTOS YGASTOS

                  $

                  Venta a los consumidores

                  110

                  Compras a la empresa A|

                  50

                   

                   

                  Valor agregado

                  60

                   

                  110

                   

                  110

                  NOTA: Adaptado de Napoleoni. Diccionario de Economía política. 1988

                   

                  TABLA VII-6

                  EMPRESA A + B

                  RESUMEN DE INGRESOS Y COSTOS CONSOLIDADO

                  DESDE EL 1º ENERO HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 200X

                  (En millones de US $)

                  INGRESOS

                   

                  COSTOS YGASTOS

                   

                  Ventas a los consumidores

                  110

                  Bienes y servicios compra dos del exterior

                  20

                   

                   

                  Valor agregado por la empresa A

                  30

                   

                   

                  Valor agregado por la empresa B

                  60

                   

                  110

                   

                  110

                  NOTA: Adaptado de Napoleoni. Diccionario de Economía política. 1988

                  En el ejemplo expuesto, figura aun en el sector de los costos la partida bienes y servicios adquiridos del exterior, pero se entiende que, incluyendo a la totalidad de las empresas productivas, todos los costos se configuran como «valores añadidos» y su suma es igual al valor de los bienes y servicios vendidos en el exterior del sistema productivo privado.

                  Con referencia a la valoración de la renta nacional italiana para el año 1952, el «valor añadido» por el sector productivo privado, obtenido como suma de los valores añadidos de las grandes ramas de actividad productiva (agricultura, industria, comercio, etc.), ha resultado igual a 8.081 miles de millones. Obsérvese que en la presentación de los datos parciales que forman este total, existe en las estadísticas italiana una partida denominada «diferencia por duplicaciones» (206 miles de millones) que se debe a la circunstancia de que en el valor agregado de cada sector de actividad productiva están incluidas también las cargas por intereses sobre los capitales tomados a préstamo, cargas que constituyen una duplicación cuando al considerar la totalidad del sistema productivo privado se incluye también el «valor añadido» de los servicios prestados por el sistema bancario. (En rigor, las cargas por intereses, al representar también el costo de un servicio adquirido por la empresa, deben excluirse desde el primer momento del valor añadido, pero puesto que es difícil cifrarlas estadísticamente, sector por sector, se elimina la duplicación sobre el total global).

                  La administración pública se estudia de la misma forma que el sector productivo privado en el sentido de que también ella proporciona bienes y servicios, los compra del exterior y con su actividad origina la formación de un valor añadido. Sólo que al faltar un precio de mercado los bienes y servicios se valoran al costo.

                  La contabilidad de la administración pública puede ilustrarse como sigue (tabla VII-7):

                  TABLA VII-7

                  ADMINISTRACION PUBLICA

                  COSTOS YGASTOS

                   

                  INGRESOS

                  Compra de bienes y servicios al sector productivo privado.

                   

                  Bienes y servicios prestados valorados a su costo (gastos de la administración pública).

                  Valor agregado

                   

                  NOTA: Adaptado de Napoleoni. Diccionario de Economía política. 1988

                  El producto neto se define como el valor agregado deducidas las amortizaciones. Es, por lo tanto, igual a los ingresos brutos menos el valor de los bienes y servicios comprados del exterior y menos las amortizaciones. Es, asimismo, igual al total de las partidas indicadas con los números 2, 4, 5 y 6 en la tabla VII-2.

                  Sobre la base del análisis italiano para el año 1952, los datos relativos al sector productivo privado y a la administración pública pueden exponerse en la siguiente forma siguiendo el esquema que se exhibe en la tabla VII-8.

                  TABLA VII-8

                  SECTOR PRODUCTIVO PRIVADO

                  DESDE EL 1º ENERO HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 200X

                  (En millones de US $)

                  INGRESOS

                   

                  COSTOS Y GASTOS

                   

                  Ventas:

                  Usos finales

                  7.580

                  Valor de los bienes y servicios recibidos de la administración pública.

                  419

                  A la administración pública

                  977

                  Producto privado neto a los precios de mercado.

                  8.138

                   

                  8.557

                   

                  8.557

                  NOTA: Adaptado de Napoleoni. Diccionario de Economía política. 1988

                  En cuanto se refiere a la administración pública, el valor de los bienes y servicios prestados por ella se diversifica en bienes y servicios para usos finales y bienes y servicios proporcionados al sector productivo privado (se trata de los servicios de la administración pública, que se consideran directamente útiles para la producción y cuya utilidad queda incorporada al valor de los bienes y servicios proporcionados por el sector productivo privado a los precios de mercado).

                  TABLA VII-9

                  ADMINISTRACION PUBLICA

                  DESDE EL 1º ENERO HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 200X

                  (En millones de US $)

                  COSTOS

                   

                   

                  INGRESOS

                   

                  Compra de bienes y servicios al sector productivo privado.

                  977

                   

                  Bienes y servicios prestados:

                  A los consumidores finales

                  1.443

                  Producto neto

                  885

                   

                  Al sector productivo privado

                  419

                   

                  1.862

                   

                   

                  1.862

                  NOTA: Adaptado de Napoleoni. Diccionario de Economía política. 1988

                  Se entiende que, para obtener el producto nacional neto a los precios de mercado, será necesario sumar, por una parte, el producto neto del sector privado y el de la administración pública, y por otra, el valor de todos los bienes destinados a usos finales (en la expresión «usos finales» se incluyen tanto los consumos finales como las inversiones netas).



                   

                  TABLA VII-º10

                  PRODUCTO NACIONAL NETO A LOS PRECIOS DE MERCADO

                  DESDE EL 1º ENERO HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 200X

                  (En millones de US $)

                  COSTOS

                   

                   

                  INGRESOS

                   

                  Producto neto del sector privado

                  8.138

                   

                  Bienes y servicios finales prestados por el sector productivo privado

                  7.580

                  Producto neto de la administración pública

                  885

                   

                  Bienes y servicios finales prestados por la administración pública

                  1.443

                   

                  9.023

                   

                   

                  9.023

                  NOTA: Adaptado de Napoleoni. Diccionario de Economía política. 1988

                  Se llega, así, en forma directa y más racionalmente comprensible, al total de 9.023 miles de millones (producto nacional neto a los precios de mercado), que se señala en las estadísticas italianas y que se obtiene en ellas en forma distinta, forma que se resiente de la técnica de investigación de los datos y de otros motivos, algunos de los cuales exponemos brevemente a continuación.

                  En primer lugar, el concepto de «valor añadido» ha sido tomado, para la elaboración de la renta nacional, de los estudios sobre censos industriales y agrícolas que lo habían introducido anteriormente. En dichos censos el valor de la producción, es decir, el valor de los bienes y servicios vendidos, se había obtenido siempre (y aún ocurre así) no a los precios de mercado, sino a los precios de mercado menos los impuestos indirectos; esto es así para evitar que las industrias cuyos productos son gravados por motivos fiscales con una fuerte carga tributaria (tabaco, azúcar, gasolina, etc.), apareciesen con un valor añadido mucho mayor que el de la remuneración efectiva de los factores productivos empleados en su producción.

                  En segundo lugar, en el extranjero los estudios sobre la renta nacional no se hacen sobre la base de la suma de los «valores añadidos» por las distintas actividades productivas, sino en base a los datos fiscales (más fácilmente disponibles en dichos países) sobre las rentas, incluidos los impuestos directos. Se comprende que sobre esta base se llega a un total definido como «producto privado neto al costo de los factores» (que incluye solamente las remuneraciones de los factores productivos utilizados en la producción) al que es preciso añadir la cifra de los impuestos que no gravan directamente las rentas para llegar al producto neto a los precios de mercado.

                  Volviendo a los datos sobre la renta nacional italiana en 1952, puede reestructurarse así el total de los 9.023 miles de millones;

                  TABLA VII-11

                  DESDE EL 1º ENERO HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 200X

                  (En millones de US $)

                  Producto neto del sector privado (incluidos los impuestos directos)

                  +7.191

                  Impuestos indirectos

                  +1.366

                   

                  +8.557

                  Duplicación por bienes y servicios proporcionados por la Administración Pública al sector privado que no se han apartado todavía

                   

                  -419

                  Producto privado neto a los precios de mercado

                  +8.138

                  Producto neto de la Administración Pública

                  +885

                  Producto nacional neto a los precios de mercado

                  +9.023

                  NOTA: Adaptado de Napoleoni. Diccionario de Economía política. 1988

                  Hay que añadir que esta nueva formulación, útil para una mejor comprensión del juego de las diversas partidas contenidas en nuestro análisis, es también imperfecta, ya que no existe razón alguna para indicar en forma explícita en una tabla final, una duplicación que hay que eliminar aún, cuando muchas otras duplicaciones ya se han eliminado con razón anteriormente.

                  Por lo tanto, el método más claro de exposición parece ser el que hemos indicado anteriormente, método que permite reconstruir el total del producto nacional neto a los precios de mercado sea como suma del producto neto del sector privado y el de la administración pública, sea como suma de los bienes y servicios para usos finales creados, respectivamente, por el sector productivo privado y por la administración pública.

                  Sumando el producto nacional neto a los precios del mercado las amortizaciones, iguales a 916 miles millones en 1952, y las rentas netas del exterior (166 mil millones) se llega al total general de 10.105 miles de millones que representa la renta nacional bruta a los precios de mercado.

                  ANALISIS ESTADISTICO DE LA RENTA NACIONAL.

                  Las fuentes de investigación para la elaboración de las estadísticas sobre la renta nacional pueden clasificarse en tres grupos principales:

                  • Análisis a gran escala efectuados a intervalos determinados (censos de población, de la industria, de la agricultura, del comercio, etc.).
                  • Estudios continuados llevados a cabo tanto por organismos estadísticos, como por otras instituciones estatales (producción agrícola, producción industrial, estadísticas fiscales, etc.).
                  • Estudios específicos y, en particular, muestreos.

                  Desde el punto de vista histórico, las dos primeras fuentes han sido, desde hace mucho tiempo, las primeras en ser utilizadas. Solo recientemente, y especialmente en el extranjero, se ha desarrollado enormemente el tercer tipo de investigación sobre muestras. La experiencia ya adquirida en otros países, lleva a considerar que los análisis sobre muestras están destinados a una evolución todavía más fecunda. Hoy día han adquirido tal importancia en los Estados Unidos, que la periodicidad de los censos industriales y comerciales, antes fijada en dos años, se ha ampliado a cinco al considerarse que podían ser perfectamente suplidos por análisis del tipo mencionado. En cualquier caso las investigaciones sobre muestras son indispensables para la elaboración de las estadísticas sobre la renta en los intervalos entre los censos, así como para la rápida elaboración de datos provisionales.

                  Desde esta perspectiva el muestreo es lo único que permite, por la rapidez con que puede realizarse y elaborarse, la puesta al día de la estadística sobre la renta nacional y su utilización en decisiones de política económica que han de basarse, necesariamente, en el análisis de tendencias suficientemente próximas en el tiempo e, incluso, en tendencias actuales.

                  Esto no excluye evidentemente la necesidad de saber tras un cierto tiempo, o al menos de vez en cuando, a través de análisis completos o casi completos, la representatividad concreta de los datos provisionales. En realidad, todas las estadísticas en torno a la renta nacional elaboradas en los diversos países son —frecuentemente por largo tiempo— provisionales y se revisan posteriormente sobre la base de los resultados completos.

                  En cuanto a los métodos usados para los análisis de la renta nacional, están estrechamente ligados a los tres aspectos bajo los que puede enfocarse aquélla.

                  Si se considera la renta nacional como suma de las rentas netas añadidas por las diversas formas de actividad productiva, se usa un sistema de análisis al que suele llamarse tradicionalmente sistema del «valor añadido». Es éste el método que se sigue para la obtención de la renta nacional italiana.

                  Si se considera, en cambio, la renta nacional como la suma de las rentas percibidas por los diversos factores de la producción se suele hablar de obtención según las «categorías de renta». Esta ha sido la primera vía seguida en el tiempo en los países anglosajones, que disponen de datos fiscales sobre la renta más dignos de confianza, en general, que los de los países latinos.

                  Sise enfoca, en fin, la renta nacional como suma de bienes y servicios utilizados en usos finales, se acostumbra a hablar de análisis según el método de los «productos finales».

                  Este método se ha demostrado en todas partes —una vez superada la primera fase de perfeccionamiento—, el más apto, con gran diferencia, para proporcionar unos resultados suficientemente atenibles de la renta nacional.

                  Cualquier ulterior especificación acerca de los métodos de análisis exigiría un amplio estudio, sobre todo en cuanto se refiere a la delimitación del objeto del estudio para cada uno de los conceptos que integran el total de la renta nacional. Esto no es posible hacerlo dentro de los límites del presente trabajo y nos limitaremos, por consiguiente, a aclarar el contenido y los métodos usados para la obtención de dos partidas fundamentales de la renta nacional: el consumo privado y la inversión.

                  Los consumos privados incluyen todos los bienes y servicios adquiridos por los consumidores a través del mercado, así como el valor de los bienes y servicios percibidos en forma de remuneración en especie; se incluyen, además, el autoconsumo de los productores agrícolas y las rentas imputable a las viviendas privadas que se clasifican, en cambio, como bienes capital. Quedan asimismo excluidos de la valoración de los consumos los servicios prestados en el ámbito familiar y el valor monetario de los servicios de los bienes duraderos (a excepción de las viviendas que, como hemos dicho, están incluidas).

                  Para la obtención de los consumos privados pueden utilizarse tres métodos diferentes: 1) investigación directa de las ventas de bienes y servicios a los consumidores; 2) estudio del flujo de bienes y servicios a través de las distintas fases de la producción; 3) presupuestos familiares.

                  1) investigación directa de las ventas de bienes y servicios a los consumidores

                  Este método es sin duda, el más simple conceptualmente, pero es también, quizá, el de más difícil aplicación, ya que se necesita un censo comercial que muestre la cuantía de las ventas al por menor a los consumidores. Pero no todas estas ventajas discurren por el canal del comercio al detall, ni se efectúan con una finalidad de consumo.

                  Es, entonces, preciso, en cuanto al censo comercial, un análisis que distinga las ventas a los consumidores de las que se efectúan con una finalidad productiva; las ventas al por mayor y al detall; la cifra vendida directamente a los consumidores y a los detallistas. Se necesita, asimismo, un censo industrial en el que se distingan las ventas efectuadas directamente a los consumidores y a los detallistas y mayoristas. De esta forma será posible reconstruir los gastos de los consumidores como suma de las mercancías compradas a los detallistas, al comercio al por mayor y directamente a la industria.

                  2) Estudio del flujo de bienes y servicios a través de las distintas fases de la producción;

                  El segundo método parte, en cambio, del valor de los bienes producidos o importados (menos los exportados), sumándole los gastos normales de transporte y los márgenes también normales de aumento que experimentan las mercancías al pasar del productor al comerciante al por mayor o al detal y de estos a los consumidores. Este método requiere, además, que se tengan en cuenta las variaciones de los stocks.

                  Pero hay que indicar que también la aplicación de este sistema exige la existencia de un censo industrial que subdivida. las ventas a los productores en ventas a los consumidores directos, a los detallistas y a los mayoristas; análogas distinciones ha de tener el censo comercial. Se necesita saber, además, los costos de distribución, no en su estructura interna, sino como cifra media del porcentaje cargado por los comerciantes al por mayor y al detal sobre el precio de costo. Estos podrían obtenerse del censo comercial, pero se consiguen, a menudo, a través del muestreo.

                  3) presupuestos familiares.

                  El método de los presupuestos familiares, es típico de análisis de muestras. En este campo se han obtenido resultados notables en muchos países utilizando los modernos métodos de muestreo. El método produce bastante buenos resultados y es susceptible de continuo perfeccionamiento. Esto se debe a que existe la posibilidad de eliminar eventuales errores sistemáticos usando como datos de control las estadísticas sobre consumos específicos obtenidos de otras fuentes. Siempre existe la posibilidad de estudiar mediante análisis especiales, también por muestras, aquellos conceptos que no se han obtenido con la suficiente exactitud mediante el análisis general.

                  En lo que se refiere al estudio de las inversiones, se hacen necesarias algunas aclaraciones para definir rigurosamente el objeto del análisis.

                  Habrá que recordar, en primer lugar, que el concepto de renta, base de los análisis estadísticos, presupone la invariabilidad del patrimonio, patrimonio representado no sólo por los bienes duraderos productivos, sino también por los bienes duraderos de disfrute directo.

                  Según el concepto corriente se entiende por formación de capital todo aumento (o disminución), en un cierto período de tiempo, del inventario de bienes de capital y de bienes de consumo que posee una cierta colectividad nacional. En otras palabras: la formación de capital es la variación que ocurre en la riqueza nacional, interpretando tal riqueza como un fondo de bienes materiales integrado por bienes durables tanto de producción como de consumo, y por los inventarios existentes de bienes duraderos de producción y de consumo. La renta o producción nacional neta se destina, pues, en cuanto a su uso, a los consumos corrientes y a la formación neta de capital incluyéndose en esta última:

                  1) La variación de los bienes capitales duraderos (entendiéndose evidentemente por bien de capital el destinado a una nueva producción)

                  2) La variación de bienes duraderos de consumo

                  3) La modificación en los stocks de bienes duraderos poseídos no sólo por los productores, sino también por los consumidores;

                  4) la variación en la situación financiera hacia el exterior (posición deudora o acreedora neta).

                  Así definido el concepto corriente de formación de capital en las estadísticas sobre la renta, llegamos ahora al de inversión neta. Tal concepto, diversamente de cuanto pudiera parecer a primera vista, no coincide con el anterior, ya que, según su concepción corriente, el término <diversión» está ligado al concepto de inversión productiva, es decir, de bienes capitales destinados a nueva producción, concepto éste que está muy lejos, por otra parte, de aplicarse rigurosamente en los análisis estadísticos concretos. En la práctica de las inversiones netas se incluyen en casi todos los países del mundo:

                  • Las variaciones netas de bienes duraderos destinados a nueva producción (públicos y privados).
                  • Las variaciones en las viviendas.
                  • Las modificaciones en los stoclcs mantenidos por los productores (agrícolas, industriales, comerciantes).
                  • La inversión o desinversión neta con respecto al exterior.

                  Como puede verse, además de las inversiones destinadas a la actividad productiva, se incluye también algunas clases de bienes duraderos de consumo como las viviendas y todas las categorías de bienes duraderos de carácter público, que si por una parte sirven indirectamente a finalidades productivas, por otra, constituyen ciertamente bienes duraderos de consumo final.

                  En cuanto a la inversión o desinversión neta con el exterior, no se ha expresado que el saldo de la balanza corriente de pagos revista enteramente, y en cualquier caso, el carácter de bien disponible para nueva producción, al no estar evidentemente predeterminado su destino final.

                  Hay que añadir, por otra parte, que algunos países incluyen en la inversión neta, además de las viviendas, cualquier otro bien duradero de consumo (como, por ejemplo, los automóviles para uso privado).

                  Se ha hablado, hasta ahora, de formación neta de capital y de inversión neta; pasamos a definir la formación bruta de capital y la llamada inversión bruta. Con este fin tenemos que remitirnos a la distinción entre renta neta y renta bruta.

                  El producto nacional o renta nacional se define como «neto» si el valor total de la producción nacional se contabiliza deduciendo el valor de los bienes consumidos en el proceso productivo.

                  Pero se pueden imaginar muchos otros totales generales en que el producto nacional esté valorado en forma «bruta», es decir, sin estar completamente depurado de los bienes consumidos en el proceso productivo.

                  En otras palabras: en el producto nacional neto se han eliminado todas las duplicaciones y según el número de definiciones que se quieran incluir pueden tenerse distintos conceptos de producto o renta bruta.

                  Es evidente que entre las infinitas posibilidades de valoración bruta habrá que elegir las que revistan mayor importancia para el análisis económico. Entre éstas la que más se ha definido y se ha demostrado más interesante para el análisis económico es el llamado producto nacional bruto, es decir, aquel concepto según el cual el valor de los bienes y servicios, aunque se han deducido las materias primas y auxiliares, productos semielaborados y energía consumida, no ha sido depurado de los bienes capitales duraderos consumidos en el período de tiempo considerado.

                  Obsérvese que la importancia creciente que va asumiendo la consideración del producto nacional bruto respecto de la renta nacional no carece de significación. Esta más amplia consideración significa, en efecto, casi un paso atrás, una retirada a otras posiciones> respecto al ideal de una valoración de la renta nacional que exige la seguridad básica de la inmutabilidad de la riqueza nacional, de tan difícil valoración tanto conceptual como prácticamente.

                  Ello nos lleva a considerar un índice, aunque sea burdo, de la capacidad de producción bruta de una nación abandonando el concepto básico de la conservación del capital nacional en forma inmutable.

                  Ocurre que la sustitución de los bienes duraderos usados en la producción no está tan rígidamente determinada por las relaciones técnicas con la cantidad producida como el consumo de las materias primas y auxiliares, productos semielaborados y fuentes de energía.

                  Por consiguiente, teniendo en cuenta la dificultad de estimación del consumo de bienes duraderos, existe la tendencia hacia la consideración de la producción bruta de dichos bienes, lo que lleva a una mayor precisión del análisis estadístico sobre el producto nacional bruto con respecto al producto neto.

                  Además de las sustituciones derivadas del consumo y correlativamente a lo que en el campo financiero suele llamarse depreciación para referirse a los activos fijos tangibles; mientras que se utiliza el término depreciación para referirse a los activos fijos intangibles. Los bienes duraderos (depreciables) exigen también reparaciones y mantenimiento que, al menos en parte, revisten el mismo carácter que las sustituciones propiamente dichas en cuanto que, aunque dentro de unos límites más reducidos, tampoco las reparaciones y el mantenimiento están predeterminadas por rígidas relaciones técnicas con la cantidad producida, y pueden diferirse, también en parte, sin la menor influencia sobre la producción.

                  Por lo tanto, una valoración del producto nacional bruto que quiera eliminar todas las posibles causas de error dependientes de la dificultad de medición de la aportación de los bienes duraderos a la producción, ha de considerar la renta nacional no sólo sin detraer las sustituciones para amortización de bienes duraderos, sino también sin deducir las reparaciones y mantenimiento de dichos bienes.

                  En el campo de las inversiones brutas, las incertidumbres de la definición son aún mayores que en el caso de la inversión neta, porque a las dificultades derivadas de la inclusión o no de algunas categorías de bienes duraderos de consumo, se suma una intensa indeterminación acerca de la naturaleza de las duplicaciones consideradas.

                  Todos los estudios estadísticos sobre la inversión bruta incluyen siempre la duplicación relativa a las sustituciones (amortizaciones en sentido riguroso), pero no todas tratan de igual forma las reparaciones y mantenimiento. Y, lo que es aún peor, el concepto de inversión bruta varía para las distintas clases de bienes duraderos en el sentido de que algunas de ellas están consideradas sin deducir las reparaciones y mantenimientos, mientras que en otros casos se efectúa tal deducción.

                  Resumiendo, puede afirmarse que los análisis estadísticos de la inversión bruta incluyen siempre las amortizaciones y, en mayor o menor medida según los países, las reparaciones y mantenimiento.

                  Así, por ejemplo, en el volumen de estadísticas sobre la renta nacional en los diversos países editado por la Oficina de Estadística de las Naciones Unidas, se dice:

                  «La formación bruta de capital incluye todas las inversiones en bienes capitales duraderos y los incrementos en los stocks de los productores. Los gastos corrientes de reparación y mantenimiento no se incluyen habitualmente en la formación bruta de capital, pero a veces se amplía el concepto para incluir también estas partidas.»

                  Del examen detallado de las estadísticas elaboradas por los diversos países, se deduce que Dinamarca, Finlandia y Noruega incluyen el total de los gastos de reparación y mantenimiento, en tanto que los Estados Unidos excluyen rigurosamente dicha categoría de gastos. La posición de las estadísticas inglesas es intermedia; en el libro blanco inglés se ha dicho explícitamente que «las inversiones brutas se han valorado en sentido estricto ya que, exceptuando el caso de la construcción, de las carreteras de intenso tráfico y de los puentes, se ha excluido la mayor parte de las reparaciones».

                  La valoración italiana excluye las reparaciones y mantenimiento con la sola excepción de las piezas de recambio de la maquinaria industrial que se incluyen al no poderse obtener en forma distinta de la total producción mecánica.

                  Definido así el objeto del análisis, llegamos ahora al problema del método de obtención de las inversiones, problema que está ligado evidentemente al de la clasificación de éstas, ya que los diferentes métodos de estudio surgen precisamente de la diversidad de los puntos de vista desde los que se consideran las inversiones y comportan, pues, diferentes clasificaciones

                  Habrá de recordarse, ante todo, a este respecto, el método de estudio de las inversiones al que puede llamarse «global» en cuanto que obtiene las inversiones como diferencia entre la renta y el consumo. Si desde el punto de vista conceptual este método es rigurosamente exacto, en la práctica es, sin embargo, totalmente inadecuado por el deficiente grado de aproximación que comporta, especialmente porque las inversiones constituyen una fracción relativamente pequeña de la renta nacional (del orden del 10 % la inversión neta, y del 20 % la bruta); por consiguiente, un error aunque sea porcentualmente pequeño y aceptable en la obtención directa de los consumos finales, se refleja en un error enorme y totalmente inaceptable en la valoración de la inversión.

                  Hay que tener en cuenta, además, que con el método «global» se obtiene una estimación total que nada nos dice acerca de la composición de la inversión, composición que a los fines de la investigación económica es de importancia fundamental.

                  Por ello, todos los países se han orientado hacia la valoración directa de las inversiones, utilizando la que se ha obtenido globalmente con el método indirecto sólo como elemento de comparación aproximada.

                  Puesto que hemos llegado a los métodos directos, hay que precisar que dichos métodos llevan a la obtención de la inversión bruta; partiendo de ésta se obtendrá posteriormente la inversión neta detrayendo los bienes idealmente utilizados para renovar el capital ya existente, esto es, la amortización.

                  Las inversiones pueden clasificarse:

                  a) Por clases de bienes capitales;

                  b) Por categoría de actividad económica.

                  c) Según la fuente directa de financiación,

                  d) Con arreglo a la iniciativa (pública o privada).

                  e) Según ia fuente originaria del ahorro.

                  1. Suelen distinguirse con este fin las grandes categorías siguientes de bienes o servicios:

                    1. Maquinaria y equipo: incluye todos los productos finales de la industria mecánica y siderúrgica destinados a la producción.
                    2. Construcción: incluye todas las construcciones, tanto en viviendas como otras análogas: instalaciones hidroeléctricas, ferrocarriles, algunas construcciones de la industria minera, oleoductos y metanoductos, acueductos, etc.
                    3. Plantaciones agrícolas.
                    4. Trabajo directo para la puesta en funcionamiento de la maquinaria a que se refiere el punto 1) y para los trabajos de reparación y mantenimiento en los casos en que éstos estén incluidos en la valoración de la inversión bruta (el trabajo directo para la construcción ya está incluido en el valor de la construcción a que se refiere el punto 2)).
                    5. Variaciones en los stocks, divididos normalmente en: stocks de materias primas, productos semielaborados y terminados, ganadería y forestal. Es útil considerar separadamente las dos últimas categorías ya que constituyen dos tipos de 8tocks absolutamente específicos al implicar al mismo tiempo las características de stocks y de instalación. En realidad en ciertos aspectos reúnen las características de las instalaciones, pero, contrariamente a las demás, constituyen también una reserva destinada al consumo directo e indirecto.

                    El estudio de las importantes categorías de la maquinaria y equipo se efectúa según sus clases. Se parte del valor de la producción y, considerando las importaciones y exportaciones así como los costos de distribución, se llega a la estimación del gasto final de los inversores.

                    En el caso de la construcción se realiza la valoración directa de las obras efectuadas. El método de análisis varía según la categoría de estas últimas.

                    Para las viviendas se atiene a los solares edificados al costo medio por solar. En este campo, las estadísticas de permisos para nuevas construcciones y de licencias de habitabilidad son fuentes originarias del análisis. Desde luego, ambas resultan temporalmente desfasadas con respecto a las construcciones efectivas, pero en mucha menor cuantía las licencias de habitabilidad en las que se basa la investigación italiana. En los Estados Unidos se utilizan, en cambio, los contratos estipulados de construcción y mediante datos obtenidos por muestreo se tiene en cuenta el período medio que transcurre entre la estipulación del contrato y el comienzo de las obras, así como el avance de los trabajos en el tiempo.

                    Para las construcciones de carácter público el estudio se basa en los gastos estatales efectivos y, cuando es posible, en el estado efectivo de las obras. Para las construcciones análogas (plantas hidroeléctricas, acueductos, metanoductos, aljibes, oleoductos, instalaciones ferroviarias, etc.), en datos directos resultantes, en gran parte, de estadísticas empresariales o de sector.

                    Para el trabajo directo se utilizan datos estimados, obtenidos a través de muestras, acerca de los porcentajes del costo del trabajo necesario para el funcionamiento con respecto al valor de las máquinas e instrumental.

                    En cuanto a la valoración de las variaciones de los .stocks se usan, sobre todo, datos directos acercar de las alteraciones en la magnitud de los stocks de materias primas y productos semielaborados. Para los de productos terminados, el análisis se basa, en cambio, en el análisis de muestras sobre la rotación de las mercancías y las existencias medias de las empresas comerciales.

                    En algunos países se utilizan, con este fin los datos del presupuesto de las sociedades industriales y comerciales, rectificando oportunamente los datos contenidos en los de la contabilidad empresarial para tener en cuenta los distintos criterios adoptados por la empresa en la valoración de los stocks con respecto a los que sean convenientes para la valoración de la renta nacional.

                  2. La clasificación que puede llamarse clásica es la que se efectúa según las clases de bienes capital, clasificación ligada al método de análisis de los productos finales.

                    Es de señalar que, normalmente, se combina la clasificación por categorías de actividad con la clasificación por clases de bienes de capital, distinguiendo, por ejemplo, las inversiones en agricultura en instalaciones fijas de saneamiento y regadíos, maquinaria e instrumental agrícola, ganado, plantaciones, viviendas rurales y otras; y dividiendo las que se realizan en la industria en maquinaria y equipo, viviendas y trabajo directo de funcionamiento.

                    La fuente típica de observación de la clasificación por categorías de actividad económica consiste en la recopilación de datos empresariales. Pero es preciso añadir que para algunas clases de bienes de capital con destino especifico (por ejemplo, maquinaria agrícola, maquinaria para la industria alimenticia, para la industria textil, etc.), puede también orientar la clasificación según las clases de bienes de capital en cuanto a la distribución de las inversiones por sectores de la actividad económica. Así, por ejemplo, en Italia, aunque el estudio de las inversiones está basado en el método real de la valoración de los productos finales, se presentan los resultados por sectores de actividad mediante oportunos artificios.

                  3. La clasificación de las inversiones por categorías de actividad económica no requiere especificaciones particulares. Normalmente se distinguen las siguientes categorías: agricultura, industria, transportes y comunicaciones, obras públicas, viviendas y diversas (comercio, turismo, espectáculos).

                    Desde la perspectiva de las fuentes de financiación, las inversiones pueden dividirse en las dos grandes categorías de inversiones financiadas con fondos públicos e inversiones financiadas con fondos privados. Además, dada la mayor facilidad de obtención estadística de las inversiones públicas, sólo éstas se calculan normalmente en forma directa, hallando en cambio las inversiones privadas por diferencias con respecto al total de las inversiones; total que se obtiene siguiendo otros métodos.

                  4. La clasificación, según la fuente directa de la financiación se muestra sugestiva a primera vista, especialmente como método de obtención de los datos; pero en la práctica es menos conveniente, normalmente, que los métodos enumerados, sea porque al formar parte las disponibilidades de financiación del acervo común de las disponibilidades empresariales totales es imposible fijar el destino efectivo de dicha financiación, sea porque pueden darse intensos desfases temporales entre la financiación y la inversión efectiva, o porque pueden obtenerse estadísticamente las fuentes externas de financiación, pero no ocurre los mismo, sino en forma muy aproximada, con las fuentes internas que tienen tanta importancia.
                  5. Según los tipos de iniciativa se distingue entre inversiones de iniciativa pública y de iniciativa privada. Clasificación ésta que no coincide con la precedente, ya que puede darse el caso de una inversión de iniciativa privada que se financie, al menos en parte, con fondos públicos y viceversa. En ocasiones, además de las inversiones de iniciativa pública financiadas con fondos públicos y las de iniciativa privada financiadas con fondos privados, se considera una tercera categoría de inversiones de iniciativa mixta, financiadas, en parte, con fondos públicos y, en parte, con privados.

                    Desde este punto de vista se distinguen los ahorros globales en: ahorro individual de sociedades, amortización, autofinanciación propiamente dicha, eventuales superavits presupuestarios y aportaciones, también eventuales, de capital exterior.

                    Se trata, en esencia, de una de las secciones de la conocida cuenta de los ahorros e inversiones brutas utilizadas normalmente en la contabilidad nacional.

                    Casi no merece la pena evidenciar la diferencia entre esta clasificación de las fuentes de financiación y la anterior. Se trata aquí de una clasificación según la clase de renta que ha originado el ahorro y que queda en definitiva incorporado en la formación de capital. Y ello con independencia de los canales a través de los cuales se ha utilizado.

                    Es evidente que los diversos tipos de ahorro de cada una de las categorías son algo muy distinto tanto que las inversiones efectuadas por dichas categorías consideradas aisladamente como de la financiación que ha afluido directamente. Así, por ejemplo, una sociedad puede haber cerrado con pérdidas, pero el stock de bienes de capital puede haberse incrementado con fondos tomados a préstamo del sistema bancario y provenientes de las personas privadas que han efectuado el ahorro originario.

                    La clasificación estudiada es apta, solamente, para medir la aportación de los diversos tipos de ahorro originados en la renta corriente al aumento del stock conjunto de bienes de capital.

                    Una vez obtenida la inversión bruta, es preciso proceder a la valoración de las amortizaciones para obtener, por diferencias, la inversión neta.

                    Pueden usarse, tres métodos para la valoración del consumo de capital.

                  6. En cuanto a la clasificación según la fuente originaria del ahorro surge de la identidad conceptual entre ahorro ex-post e inversión.
                  7. Datos resultantes de las asignaciones a los fondos de amortización, como los existentes en las contabilidades de las empresas productivas;
                  8. Datos obtenidos sobre la base del valor de los bienes de capital duradero y del período medio de vida de las instalaciones;

                    El primer método es de difícil aplicación y, por otra parte, no parece adecuado desde el punto de vista conceptual si se considera que la estimación de las amortizaciones trata de hallar el consumo efectivo de capital en un cierto período de tiempo y no las sustituciones y renovaciones efectivamente realizadas, sustituciones y renovaciones que muy bien pueden ser mayores o menores que el consumo de capital referente al período analizado.

                    El segundo sistema es, desde luego, el más difundido pese a las dificultades inherentes a la valoración de los bienes de capital. Se hace necesario en este terreno un amplio estudio encaminado a hallar la duración de la vida de cada clase de bienes de capital.

                    El tercer método de análisis presenta la ventaja de poderse utilizar fácilmente con ocasión de censos de producción y no adoptar como punto de partida una valoración siempre discutible como el valor de las instalaciones. Pero, en cambio, la incidencia de las amortizaciones en el valor de la producción varía, por su misma esencia, en una magnitud tan intensa al modificarse el volumen de ésta, que la aplicación del método sólo es posible si se dispone también de datos relativos al grado de utilización de las instalaciones y, por consiguiente, a la incidencia de las amortizaciones en el valor de la producción para diferentes grados de utilización de las capacidades productivas.

                    __________________________________________________________________

                    Fuentes. Adaptado por el autor de Salvatore Guidotti en Diccionario de Economía Política por Claudio Napoleoni (1988)

                    www.mf.gov.ve (2005) Ministerio de Finanzas de la República Bolivariana de Venezuela

                    www.bcv.gov.ve (2005) Sitio web del Banco Central de Venezuela (BCV). Conectado a Internet haga clic aquí para mayor información y actualizaciones sobre el sistema tributario venezolano.

                     

                  9. Datos obtenidos de los porcentajes medios de incidencia de las amortizaciones sobre el valor de la producción o sobre el valor añadido.

                    CAPITULO VIII

                    EL PRESUPUESTO ECONOMICO Y LA CONTABILIDAD NACIONAL.

                    Ya hemos indicado que los estudios relativos a la renta nacional han sido objeto, con el transcurso del tiempo, de cualificaciones cada vez más rigurosas, en el sentido de que se han introducido y utilizado conceptos cada vez más apropiados a los objetos particulares que se establecían en cada momento, conceptos éstos que forman parte todos de las estadísticas de la renta.

                    Siguiendo esta dirección, el perfeccionamiento de los estudios ha llevado a una tal multiplicación de conceptos y de los agregados respectivos que se formuló la aspiración, en muchos sectores, de poder disponer; no de los totales, sino de las partidas aisladas que los formaban, de forma que se pudiera estructurar en un momento determinado —como si se tratara de un mecano— aquel total específico que interesase a fines de un análisis concreto.

                    La contabilidad nacional responde ciertamente a esta aspiración y, proporcionando en un sistema de cuentas el conjunto de todas las transacciones entre los diversos sectores de la economía, permite elaborar en cada momento el agregado concreto que se quiera considerar.

                    Pero que la contabilidad nacional sirva también para esta finalidad está muy lejos de significar que sólo sirva para ello y represente, por lo tanto, nada más que un perfeccionamiento de las estadísticas sobre la renta nacional. La esencia de la contabilidad nacional está en la manifestación de las transacciones que se verifican entre los distintos sectores de la economía y como tal tiene una finalidad desvinculada totalmente de las estadísticas sobre la renta, desde el punto de vista conceptual.

                    Que la contabilidad nacional haya surgido como un perfeccionamiento de. las estadísticas sobre la renta es solamente un testimonio del proceso histórico de formación de estas estadísticas, pero no significa, en absoluto, que su finalidad primordial consista en la obtención de la renta nacional.

                    En cuanto al «presupuesto nacional» se tiende, frecuentemente, a considerarlo casi como una unidad con la contabilidad nacional. Como es sabido, el presupuesto económico nacional (National Income and Product Account en la terminología anglosajona) no es más que una cuenta económica general de la economía nacional, cuenta que pone en evidencia, por una parte, quien adquiere el flujo de la producción nacional y, por otra, como se distribuyen los ingresos relativos a dicha producción entre los diversos factores de costo de la economía. El presupuesto económico nacional, por consiguiente, solamente evidencia los dos distintos aspectos bajo los que puede enfocarse la renta nacional; por una parte, la renta, como suma de bienes producidos y, por otra, la misma renta como suma de las rentas correspondientes a los diversos factores de la producción o como suma de las que se forman en los diversos sectores de la actividad productiva.

                    Como tal, puede elaborarse también en forma independiente de la contabilidad nacional, como lo prueba, por otra parte, la práctica de muchos países que efectúan el «presupuesto económico nacional» aunque no disponen, ni mucho menos, de un sistema de contabilidad nacional.

                    El presupuesto económico nacional es, realmente, el resultado final de toda contabilidad como lo es el presupuesto —o mejor, la cuenta de pérdidas y ganancias— en las contabilidades normales de las empresas, pero se construye independientemente de la contabilidad nacional y está muy lejos de confundirse con ésta.

                    Basta, por otra parte, considerar que en una cuenta económica tan general se pierden totalmente aquellas relaciones internas entre las diversas partes del sistema económico nacional que son el objeto del análisis de la contabilidad nacional, para comprender que un simple presupuesto económico es algo muy distinto de la contabilidad nacional.

                    En definitiva, el objetivo fundamental de cualquier contabilidad es el análisis de las transacciones entre entidades diferenciadas de forma que se evidencie el funcionamiento interno del sistema y las relaciones de interdependencia que ligan a las diversas partes; este es el objetivo que caracteriza a las estadísticas sobre la contabilidad nacional con respecto a las estadísticas sobre la renta.

                    El primer problema que se plantea en orden a la elaboración de un sistema de contabilidad social es el de la subdivisión de la economía en sectores. Aunque en el plano teórico se pueden configurar sistemas de contabilidad nacional suficientemente completos y articulados, en la práctica se limitan, las más de las veces, a considerar solamente cuatro o cinco sectores fundamentales.

                    En el caso más simple que se pueda suponer en una economía de cambio, el número de sectores podría reducirse, en el límite, a dos solamente; una cuenta de productores y otra de consumidores.

                    Estas cuentas se expresarían esquemáticamente en la que se presenta en la tatabla VIII-1

                    TABLA VIII-1

                    CUENTAS DE LA CONTABILIDAD NACIONAL

                    PRODUCTORES

                    CONSUMIDORES

                    Remuneraciones pagadas a los factores de la producción.

                    Ventas de bienes y servicios a los consumidores.

                    Compras a los productores de bienes y servicios.

                    Rentas por el uso de los factores de
                    producción.

                     

                    Saldo:

                    Saldo:

                     

                     

                    Variaciones en los inventarios (inversión)

                    Ahorro.

                     

                    Un sistema como éste no tendría en cuenta, sin embargo, las relaciones económicas con el exterior y surge, entonces, la necesidad de una cuenta abierta a los países extranjeros. Además, aunque la actividad de la administración pública puede incluirse en la cuenta de los productores en cuanto se refiera a la función productiva que realiza y en la de los consumidores, en lo que atañe al consumo público de bienes y servicios, es útil, e incluso casi indispensable, abrir también una cuenta de la administración pública en la que se resalten las relaciones mutuas entre el sector público y el privado que interesa a fines del análisis económico.

                    Algunos autores proponen, además, crear asimismo una cuenta de los intermediarios financieros; esto es esencial desde un punto de vista conceptual pero hasta ahora ha tenido muy escasa aplicación dada la dificultad práctica de recopilación de los datos en la situación actual del análisis estadístico, incluso en los países mejor organizados en este terreno.

                    Resumiendo, las cuentas absolutamente esenciales son cuatro:

                    1) Productores.

                    2) Consumidores.

                    3) Administración pública.

                    4) Extranjero.

                    Las cuatro cuentas consideradas, que registran todas las entradas y salidas y son del tipo de las cuentas de pérdidas y ganancias en la contabilidad empresarial, sólo accidentalmente se cierran en equilibrio. Normalmente cada una de ellas presentará un saldo activo o pasivo.

                      1. La cuenta de los productores.

                      Esta cuenta presentará, en la mayor parte de los casos, un saldo activo como excedente de los ingresos derivados de las ventas sobre las sumas pagadas como remuneración de los factores empleados en la producción (incluidos los dividendos no distribuidos); saldo activo correspondiente a los llamados ahorros brutos de las empresas y que comprende las amortizaciones y los beneficios no distribuidos.

                      2. La cuenta de los consumidores

                      Esta cuenta también presentará, normalmente, un saldo activo como superavit de las rentas disponibles sobre los gastos, saldo activo que responde al ahorro individual.

                      3. La cuenta de la administración pública

                      Esta cuenta tendrá, según los casos, un déficit o un superavit.

                      4. Extranjero.

                      Esta cuenta relaciona las transacciones internacionales del país y presentará un saldo que no es otro que el de la balanza corriente de pagos.

                      Estas cuatro partidas, que quedan en suspenso, junto a la cuantía de los bienes que no se han consumido en el período, han de equilibrarse evidentemente como sumas de los saldos activos por un lado (ahorro) y suma de los saldos pasivos por otro (inversiones); un sistema de contabilidad así establecido forma un todo cerrado que no puede dejar de cuadrar.

                      Es útil, por lo tanto, reagrupar estos cuatro saldos de las cuentas del tipo de las pérdidas y beneficios, junto con las inversiones brutas efectuadas en el interior, en una cuenta de capital del ahorro bruto y las inversiones brutas de la siguiente forma:

                      AHORRO E INVERSIONES BRUTAS

                      Ahorro de los consumidores.

                       

                      Inversión en el interior.

                      Ahorro bruto de los productores: (amortizaciones y beneficios brutos no distribuidos).

                       

                      Inversión en el exterior. (saldo activo de la balanza corriente de pagos).

                      Superávit del presupuesto.

                       

                       

                      Ahorros brutos.

                       

                      Inversión bruta.

                      Se entiende que puesto que cada una de las partidas inscritas en dicha cuenta pueden resultar tanto de signo positivo como negativo, en la hipótesis contraria a la formulada figuraría cada una de ellas en la parte opuesta a aquella en que aparece, pero se conservaría siempre la cuadratura general del sistema de cuentas.

                      Obsérvese, en fin, que conforme a la regla de la contabilidad por partida doble, todas las partidas que figuran en las cuatro cuentas fundamentales están tanto en la entrada de una cuenta como en la salida de otra.

                      Solamente son excepción los cuatro saldos, sin contrapartida, y la partida de las inversiones internas, anotada solamente en las entradas de la cuenta de Productores. Y ello porque representan un ingreso de ejercicio para el productor, pero una compra en cuenta de capital para el comprador y no figura, por lo tanto (desde esta última perspectiva) en cuentas que tienen el carácter de cuentas de ejercicio. La creación de la cuenta de capital del ahorro bruto y de la inversión permite, por consiguiente, registrar materialmente, por segunda vez, en el sistema general aquellas partidas que de otra forma hubiesen carecido de contrapartida.

                      Ya se ha señalado que la estructura de las cuentas usadas hasta ahora es la de las cuentas de gestión análogas a las de pérdidas y beneficios de las

                      empresas privadas. Es evidente que un sistema completo debería considerar asimismo las cuentas patrimoniales representativas de las variaciones del activo y del pasivo e idóneas, por lo tanto, para expresar las modificaciones ocurridas en la situación deudora-acreedora de cada uno de los sectores considerados.

                      Hasta el momento bien poco se ha podido conseguir en este campo, limitándose todos los sistemas de contabilidad nacional realizados hasta ahora a la construcción de la mencionada cuenta de capital global del ahorro bruto y la inversión bruta, cuenta que proporciona indudablemente datos utilísimos acerca de las variaciones patrimoniales totales del sistema económico pero que nada dice sobre la situación patrimonial de cada sector aislado ni de los medios financieros que éstos han utilizado para la cobertura de sus necesidades. En tal sentido se han orientado los estudios en curso en los diversos países, pero los progresos son limitados aún, dada la dificultad de obtención de los datos necesarios para este fin.

                      Mucho se discute acerca del grado de confianza de los estudios en materia de contabilidad nacional efectuados por los distintos países. En el estado actual de los aná4isis hay que admitir que el grado de aproximación de los datos incluidos en ellos es generalmente menor que el que se da normalmente en el campo de la estadística económica.

                      No es de extrañar, puesto que la contabilidad nacional cubre campos de investigación y medición cuantitativa de fenómenos económicos para los que nunca se había intentado con anterioridad una estimación cuantitativa en forma orgánica.

                      Es de señalar, sin embargo, que la contabilidad nacional, al permitir conocer comparativamente el grado de aproximación de investigaciones efectuadas anteriormente sin la menor posibilidad de control directo o indirecto de los datos recogidos, verifica la validez estadística efectiva de análisis aceptados antes como significativos solamente porque se carecía de algún medio para hallar su grado de confianza.

                      En este sentido la contabilidad nacional constituye un severísimo banco de pruebas de las estadísticas relativas a la renta nacional y, en general, de todos los agregados a los que tanta importancia se concede en los modernos estudios macroeconómicos.

                      Todos los países que han elaborado hasta ahora una contabilidad nacional están de acuerdo en declarar que comporta notables mejoras en la recopilación de datos estadísticos económicos y, en particular, en la valoración de la renta nacional y de los conceptos relacionados con ella. Parece, pues, que no puede ponerse en duda su utilidad desde este punto de vista.

                      Tampoco hay duda sobre su utilidad a fines expositivos y didácticos. Pero la principal ventaja de la contabilidad nacional está en las conexiones que resalta entre los diversos fenómenos económicos. Todos los análisis más recientes se han orientado en este sentido; es decir, se han dirigido a hallar a través de la contabilidad nacional las ecuaciones que vinculan la estructura del sistema económico,

                      Desde esta perspectiva la contabilidad nacional es de enorme importancia y utilidad para la formulación de las directrices de política económica en general, y de eventuales planes económicos en particular. Proporciona una visión de conjunto de la interdependencia de los fenómenos económicos. Con auxilio de una contabilidad nacional se hace absolutamente evidente, por ejemplo, que mayores inversiones exigen mayor ahorro y que este, a su vez, sólo puede provenir de las empresas productivas, de los consumidores privados, de los posibles superavits de la balanza de pagos o de préstamos del exterior. Y que, a falta de esto, el equilibrio podrá restablecerse mediante un ahorro forzoso a través del aumento de los precios.

                      Está también claro que cada uno de los conceptos de ahorro enumerados, en cuanto partida equilibradora de la respectiva cuenta de sector, sólo puede modificarse como consecuencia de variaciones en una de las partidas (del debe o del haber) que concurren a formar dicho saldo.

                      De esta forma las posibles repercusiones de cualquier medida pueden ser previstas más fácilmente al llamar la atención sobre algunas necesidades o alguna imposibilidad que no siempre se muestran con evidencia.

                      Ciertamente, las relaciones entre los diversos fenómenos económicos siempre se han tenido en cuenta por cualquier política económica digna de este nombre; pero mediante la contabilidad nacional no sólo se hacen más evidentes, sino que (y esto es lo que más importa) se expresan cuantitativamente.

                      Puede ocurrir que el grado de confianza de los estudios hasta ahora efectuados sea aún muy bajo, pero constituyen siempre un enorme progreso con respecto a los conocimientos anteriores que eran de carácter puramente cualitativo.

                      SISTEMA DE CONTABILIDAD PÚBLICA

                      CONCEPTO: El Sistema de Contabilidad Pública comprende el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos técnicos que permiten valorar, procesar y exponer los hechos económicofinancieros que afecten o pueden llegar a afectar el patrimonio de la República o de sus entes descentralizados. (Art. 121 LOAFSP)

                      OBJETO DEL SISTEMA DE CONTABILIDAD PÚBLICA

                        El registro sistemático de todas las transacciones que afecten la situación económicofinanciera de la República y de sus entes descentralizados funcionalmente.

                      Producir los estados financieros básicos de un sistema contable que muestren los activos, pasivos, patrimonio, ingresos y gastos de los entes públicos sometidos al sistema.

                      Producir información financiera necesaria para la toma de decisiones por parte de los responsables de la gestión financiera pública y para los terceras interesados en la misma.

                      Presentar la información contable, los estados financieros y la respectiva documentación de apoyo, ordenados de tal forma que facilite el ejercicio del control y la auditoría interna o externa.

                      Suministrar información necesaria para la formación de las cuentas nacionales.

                      PLAN DE CUENTAS

                      CATÁLOGOS DE CUENTAS Y DE LA CONTABILIZACIÓN DE LAS OPERACIONES

                      Los catálogos de cuentas para el registro de las operaciones estarán integrados por los siguientes grupos de:

                      1. ACTIVO;
                      2. PASIVO;
                      3. PATRIMONIO;
                      4. RESULTADOS;
                      5. ORDEN, Y
                      6. PRESUPUESTO.

                      NORMAS GENERALES DE LA CONTABILIDAD PUBLICA

                      El Sistema de Contabilidad Pública será único, integrado y aplicable a todos los órganos de la República y sus entes descentralizados funcionalmente; estará fundamentado en las normas generales de contabilidad dictadas por la Contraloría General de la República y en los demás principios de contabilidad de general aceptación válidos para el sector público.(Art.123 LOAFSP)

                      La contabilidad se llevará en los libros, registros y con la metodología que prescriba la Oficina Nacional de Contabilidad Pública y estará orientada a determinarlos costos de la producción pública.

                      Artículo 124.- El Sistema de Contabilidad Pública podrá estar soportado en medios informáticos. El reglamento de esta Ley establecerá los requisitos de integración, seguridad y control del sistema.

                      Artículo 125.- Por medios informáticos se podrán generar comprobantes, procesar y transmitir documentos e informaciones y producir los libros Diario y Mayor y demás libros auxiliares. El reglamento de esta Ley establecerá los mecanismos de seguridad y control que garanticen la integridad y seguridad de los documentos e informaciones.

                      Artículo 126.- Se crea la Oficina Nacional de Contabilidad Pública, como órgano rector del Sistema de Contabilidad Pública, la cual estará a cargo de un Jefe de Oficina quien será de libre nombramiento y remoción del Ministro de Finanzas.

                      Artículo 127.- Corresponde a la Oficina Nacional de Contabilidad Pública:

                      Dictar las normas técnicas de contabilidad y los procedimientos específicos que considere necesarios para el adecuado funcionamiento del Sistema de Contabilidad Pública.

                      Prescribir los sistemas de contabilidad para la República y sus entes descentralizados sin fines empresariales, mediante instrucciones y modelos que se publicarán en la Gaceta Oficial.

                      Emitir opinión sobre los planes de cuentas y sistemas contables de las sociedades del Estado, en forma previa, a su aprobación por éstas.

                      Asesorar y asistir técnicamente en la implantación de las normas, procedimientos y sistemas de contabilidad que prescriba.

                      Llevar en cuenta especial el movimiento de las erogaciones con cargo a los recursos originados en operaciones de crédito público de la República y de sus entes descentralizados.

                      Organizar el sistema contable de tal forma que permita conocer permanentemente la gestión presupuestaria, de tesorería y patrimonial de la República y sus entes descentralizados.

                      Llevar la contabilidad central de la República y elaborar los estados financieros correspondientes, realizando las operaciones de ajuste, apertura y cierre de la misma.

                      Consolidarlos estados financieros de la República y sus entes descentralizados.

                      Elaborar la Cuenta General de Hacienda que debe presentar anualmente el Ministro de Finanzas ante la Asamblea Nacional, los demás estados financieros que considere conveniente, así como los que solicite la misma Asamblea Nacional y la Contraloría General de la República.

                      Evaluar la aplicación de las normas, procedimientos y sistemas de contabilidad prescritos, y ordenarlos ajustes que estime procedentes.

                      Promover o realizarlos estudios que considere necesarios de la normativa vigente en materia de contabilidad, a los fines de su actualización permanente.

                      Coordinar la actividad y vigilar el funcionamiento de las oficinas de contabilidad de los órganos de la República y de sus entes descentralizados sin fines empresariales.

                      Elaborar las cuentas económicas del sector público, de acuerdo con el sistema de cuentas nacionales.

                      Dictar las normas e instrucciones técnicas necesarias para la organización y funcionamiento del archivo de documentación financiera de la Administración Nacional. En dichas normas podrá establecerse la conservación de documentos por medios informáticos, para lo cual deberán aplicarse los mecanismos de seguridad que garanticen su estabilidad, perdurabilidad, inmutabilidad e inalterabilidad.

                      Artículo 128.- Los entes a que se refieren los numerales 6, 7, 8, 9 y 10 del Artículo 6 de esta Ley suministrarán ala Oficina Nacional de Contabilidad Pública los estados financieros y demás informaciones de carácter contable que ésta les requiera, en la forma y oportunidad que determine.

                      Artículo 129.- La Oficina Nacional de Contabilidad Pública solicitará a los estados, al Distrito Metropolitano de la ciudad de Caracas, así como a los distritos y municipios la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones; así mismo, coordinará con éstos la aplicación, en el ámbito de sus competencias, del sistema de información financiera que desarrolle.

                      Artículo 130.- El Ministro de Finanzas presentará a la Asamblea Nacional, antes del treinta de junio de cada año, la Cuenta General de Hacienda, la cual contendrá, como mínimo:

                      Los estados de ejecución del presupuesto de la República y de sus entes descentralizados sin fines empresariales.

                      Los estados que demuestren los movimientos y situación del Tesoro Nacional.

                      El estado actualizado de la deuda pública interna y externa, directa e indirecta.

                      Los estados financieros de la República.

                      Un informe que presente la gestión financiera consolidada del sector público durante el ejercicio y muestre los resultados operativos, económicos y financieros y un anexo que especifique la situación de los pasivos laborales.

                      La Cuenta General de Hacienda contendrá además comentarios sobre el grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstos en la ley de presupuesto; y el comportamiento de los costos y de los indicadores de eficiencia de la producción pública.

                      Fuentes: Salvatore Guidotti en Diccionario de Economía Política . por Claudio Napoleoni (1988).

                      República Bolivariana de Venezuela. Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. Gaceta Oficial Nº 37.029 del 05 de septiembre de 2000.

                      www.onc.gov.ve sitio web de la Oficina Nacional de Contabilidad –Venezuela. Si está conectado a Internet, haga CLIC en este vínculo para ir directo a la página de la ONCy adquirir información detallada sobre el tema.



                       

                      Partes: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8

                       

                      CAPITULO IX

                      LA BALANZA DE PAGOS. CONTABILIDAD

                      La balanza de pagos de un país es una relación sistemática de todas sus transacciones económicas con todos los países del mundo durante un año determinado. Está integrado por tres cuentas genéricas; las cuales son, la cuenta corriente, la cuenta de capital y la cuenta de reservas oficiales. Cada transacción se incorpora a la balanza de pagos como un crédito o un débito. Un crédito es una transacción significa la recepción de un pago desde el exterior. Un débito significa un pago realizado hacia el exterior.

                      LA CUENTA CORRIENTE

                      La cuenta corriente incluye el comercio en bienes y servicios y las transferencias unilaterales. Las principales categorías de transacciones de servicios son los viajes y el transporte, los ingresos y pagos sobre inversiones extranjeras y las transacciones militares. Las transferencias unilaterales se refieren a regalos hechos por los particulares y el gobierno a los extranjeros, y a regalos recibidos de extranjeros. La exportación de bienes y servicios y el ingreso de transferencias unilaterales entran en la cuenta corriente como créditos (+) porque representan pagos provenientes de extranjeros. De otra parte, la importación de bienes y servicios y el otorgamiento de transferencias unilaterales entran como débitos (—) porque significan pagos a extranjeros.

                        CASO 1:. La tabla IX-1 presenta un resumen de la cuenta corriente del país "A" 200X, tal como apareció en una publicación del gobierno; todos los valores están expresados en miles de millones de dólares.

                        TABLA IX-1

                        PAIS "A"

                        RESUMEN DE LA CUENTA CORRIENTE

                        AÑO TERMINADO EL 31 12-200X

                        Exportaciones de bienes y servicios ........................................

                         

                        345

                        Mercancías ....................................................................

                        224

                         

                        Servicios ........................................................................

                        121

                         

                         

                         

                         

                        Importaciones de bienes y servicios ........................................

                         

                        -334

                        Mercancías ....................................................................

                        249

                         

                        Servicios ........................................................................

                        85

                         

                         

                         

                         

                        Transferencias unilaterales, neto .............................................

                         

                        -7

                        Donaciones del gobierno de "A". ..................................

                        -5

                         

                        Pensiones y otras transferencias del gobierno de "A" .

                        -1

                         

                        Envíos privados y otras transferencias ..........................

                        -1

                         

                        Balanza de comercio de mercancías

                         

                        -25

                        Balanza de bienes y servicios

                         

                        11

                        Balanza en cuenta corriente

                         

                        4

                        Adaptado de Salvatore D. Economía Internacional.(1990) ,

                        LA CUENTA DE CAPITAL

                        La cuenta de capital muestra el cambio de los activos del país en el exterior y de los activos extranjeros en el país, diferentes a los activos de reserva oficial. Esta cuenta incluye inversiones directas; tales como la construcción de una fábrica extranjera, la compra o venta de valores extranjeros; acciones, bonos y bonos de tesorería, y el cambio en las exigibilidades y los pasivos, bancarios y no bancarios, con extranjeros por parte del país durante el año.

                        Los incrementos en los activos del país en el exterior y las disminuciones de los activos extranjeros en el país, diferentes a los activos de reserva oficial, representan salidas de capital o débitos (—) en la cuenta de capital del país porque llevan a pagos a extranjeros. De otra parte, disminuciones en los activos del país en el exterior y aumentos de los activos extranjeros en el país representan ingresos de capital o créditos (+) porque conducen al ingreso de pagos provenientes de extranjeros.

                          CASO 2. La tabla IX-2 presenta la cuenta de capital del País "A" el año 200X en miles de millones de dólares.

                          TABLA IX-2

                          PAIS "A"

                          CUENTA CAPITAL

                          AÑO 200X

                          Adaptado de Salvatore D. Economía Internacional.(1990) ,

                          LA CUENTA DE RESERVAS OFICIALES

                          La cuenta de reservas oficiales mide el cambio en los activos de reserva oficial de un país y el cambio de los activos oficiales extranjeros en el país durante el año. Los activos de reserva oficial de un país incluyen las tenencias de oro de las autoridades monetarias del país, los derechos especiales de giro (DEG), la posición de reservas del país en el Fondo Monetario Internacional (FMI), y las tenencias de monedas extranjeras oficiales por parte del país. Un incremento en los activos de reserva oficial del país son débitos (—), mientras un incremento en los activos oficiales extranjeros en el país son créditos (+).

                            CASO 3. La tabla IX-3 presenta la cuenta de reservas oficiales del País "A" en 200X en miles de millones de dólares.

                            TABLA IX-3

                            PAIS "A"

                            CUENTA DE RESERVAS OFICIALES

                            LA CONTABILIDAD POR PARTIDA DOBLE

                            Cada transacción económica internacional se registra como un crédito o como un débito en la balanza de pagos del país. Pero cada vez que una transacción crédito o débito es registrada, también se contabiliza, respectivamente, un débito o crédito compensatorio por el mismo monto en una de las tres cuentas. Este proceso de registro es conocido como contabilidad por partida doble. La razón para la contabilidad por partida doble es que, en general, cada transacción origina por lo menos un débito y un crédito; ocurren dos transacciones y de ahí la denominación de partida doble.. Se vende un bien o servicio y se recibe un pago por ello. Se compra un bien / servicio se debe pagar por tal bien o servicio.

                              CASO 4. Ejemplos de estas transacciones son:

                              1. Una empresa del País "A" exporta US$500 en bienes a Inglaterra y se le paga con un depósito de US$500 en libras esterlinas (la moneda de Inglaterra) en la cuenta de la empresa en un banco de Londres.

                                "A" registra un crédito en el rubro de mercancías de su cuenta corriente por US$500 y un débito en su cuenta de capital (un incremento en los activos bancarios de "A" US$500.

                              2. Un turista de "A" en Londres gasta US$300 en hoteles y alimentación.

                                "A" registra un débito en el rubro de servicios (viajes) de su cuenta corriente por US$300 y un crédito en su cuenta de capital (un incremento en las tenencias extranjeras de activos de "A" o de exigibilidades a "A", una salida de capital) por US$300.

                              3. Un inglés compra US$400 en acciones de "A" y paga girando sobre sus depósitos en dólares en un banco de Nueva York.

                                "A" registra un crédito en su cuenta de capital (un incremento en los activos extranjeros en "A", una salida de capital) por US$400 y un débito en su cuenta de capital (una disminución en los activos bancarios extranjeros en "A" una salida de capital) por US$400.

                              4. El gobierno de "A" otorga una ayuda de US$200 en efectivo al gobierno de la India.

                                "A" registra un débito en las transferencias unilaterales por US$200 y un crédito en su cuenta de reserva oficial (un incremento en los activos oficiales extranjeros en "A") por US$200.

                                1. El FMI le otorga US$100 en DEG a "A".

                                  "A" un débito en su cuenta de reserva oficial (un aumento en sus reservas oficiales de DEG) por US$100 (véase la sección 8.4) y, para preservar la igualdad entre créditos totales y débitos totales, añade un crédito, asignación de DEG, por US$100. En 1980, hubo una asignación de DEG por 1.2 miles de millones de dólares a "A".

                                  EL EQUILIBRIO DE LA BALANZA DE PAGOS

                                  En teoría, la contabilidad por partida doble debería igualar los créditos totales y los débitos totales una vez que se toman conjuntamente las tres cuentas de la balanza de pagos. Sin embargo, debido a errores y omisiones de registro, generalmente esta igualdad no se cumple. Así, es necesario un rubro especial llamado discrepancia estadística para "equilibrar" la balanza de pagos del país.

                                CASO 5. Cuando se suman los valores en el balance en cuenta corriente de +3.7 miles de millones de dólares, el balance en la cuenta de capital de —42 miles de millones de dólares y el balance en la cuenta de reserva oficial de +7 miles de millones de dólares, se obtiene un balance general débito de (—) 31 miles de millones de dólares en las transacciones internacionales de "A" en el año de 1980. Agregando las asignaciones de DEG por (+) 1 miles de millones de dólares [véase el ejemplo 4(e)], nos queda un balance débito no registrado de (—) 30 miles de millones de dólares. Como resultado, debe incluirse una discrepancia estadística de (+) 30 miles de millones como una entrada crédito para asegurar la igualdad contable entre los débitos totales y los créditos totales. Se cree que esta discrepancia estadística haya resultado principalmente de ingresos de capital (créditos de) a Estados Unidos no registrados.

                                MEDICION DEL DEFICIT O DEL SUPERAVIT, O LA INTERVENCION OFICIAL

                                Si los débitos totales exceden los créditos totales en las cuentas corriente y de capital, incluyendo la asignación de derechos especiales de giro y la discrepancia estadística, el balance débito neto mide el déficit en la balanza de pagos del país. Este déficit debe ser compensado por un igual balance crédito neto en la cuenta de reservas oficiales del país. Lo contrario es un superávit en la balanza de pagos. Esta medición del déficit o del superávit en la balanza de pagos, así como el concepto en sí, es estrictamente correcta bajo un sistema de tipos de cambio fijos. Bajo un sistema de tipos de cambio libremente flexibles, el exceso de gastos sobre ingresos en el exterior es corregido automáticamente por la depreciación de la moneda del país. Bajo un sistema de tipos de cambio que no son libremente flexibles sino controlados como tenemos hoy, parte del exceso de gastos sobre ingresos en el exterior es corregido por una depreciación de la moneda del país y parte es compensada por un balance crédito neto en la cuenta de reserva oficial del país.

                                  CASO 6. La tabla IX-4 incluye la información presentada en las tablas IX-1 a IX-3 y resume todas las transacciones internacionales del País "A" para el año 200x, como es presentada en una publicación del gobierno de Estados Unidos.

                                  TABLA IX-4

                                  Resumen de las transacciones internacionales del País "A"

                                  en el año 200X, en miles de millones de dólares.

                                   

                                  Exportaciones de bienes y servicios

                                  345

                                  Mercancías

                                  224

                                  Servicios

                                  121

                                   

                                   

                                  Importaciones de bienes y servicios

                                  -334

                                  Mercancías

                                  -249

                                  Servicios

                                  -85

                                   

                                   

                                  Transferencias unilaterales, neto

                                  -7

                                  Donaciones del gobierno de "A"

                                  -5

                                  Pensiones y otras transferencias del gobierno de "A"

                                  -1

                                  Envíos privados y otras transferencias

                                  -1

                                   

                                   

                                  Activos de "A" en el exterior, neto [aumento/salidas de capital (—)]

                                  -85

                                  Activos de reserva oficial de "A"., neto

                                  -8

                                  Activos del gobierno de "A" diferentes a activos de reserva
                                  oficial, neto

                                  -5

                                   

                                   

                                  Activos privados de "A", neto

                                  -71

                                  Inversión directa en el extranjero

                                  -19

                                  Títulos valores extranjeros

                                  -3

                                  Exigibilidades no bancarias

                                  -3

                                  Exigibilidades bancarias

                                  -47

                                  Activos extranjeros en "A"., neto [aumento/entradas de capital (+)]

                                  50

                                  Activos oficiales extranjeros en "A"., neto

                                  16

                                  Otros activos extranjeros en "A"., neto

                                  35

                                  Inversión directa en "A"

                                  11

                                  Documentos del Tesoro de "A". y otros documentos de "A"

                                  8

                                  Pasivos no bancarios

                                  5

                                  Pasivos bancarios

                                  11

                                  Asignación de derechos especiales de giro

                                  1

                                   

                                   

                                  Discrepancia estadística

                                  30

                                   

                                   

                                  Memorando:

                                   

                                  Balanza de comercio de mercancías

                                  -25

                                  Balanza de bienes y servicios

                                  11

                                  Balanza en cuenta corriente

                                  4

                                  Transacciones en activos de reserva oficial:

                                   

                                  Aumento (—) en activos de reserva oficial de "A"., neto

                                  -8.

                                  Aumento (±) en activos oficiales extranjeros en "A"

                                  16

                                   

                                  FUENTE: Adaptado por el autor de: Salvatore, Dominick. Economía Internacional. (1990)

                                  Obsérvese que la cuenta de capital y la cuenta de reserva oficial se han combinado en la tabla IX-4. El balance crédito neto de (+) 7.0 miles de millones de dólares obtenido al sumar los dos últimos rubros de la tabla IX-4 mide el grado de la intervención oficial de "A" en los mercados de divisas durante 200X. Sólo bajo un sistema de tipos de cambio fijos dicho balance crédito neto se hubiera referido al déficit en la balanza de pagos de "A".

                                  Glosario

                                    Activos de reserva oficial. Las tenencias de oro de las autoridades monetarias del país, los derechos especiales de giro (DEG), la posición de reservas del país en el Fondo Monetario Internacional (FMI), y las tenencias oficiales de moneda extranjera por parte del país.

                                      Balanza de pagos. Un registro sistemático de todas las transacciones económicas de un país con el resto del mundo durante un año dado.

                                        Cuenta corriente. Una cuenta que incluye el comercio en bienes y servicios y las transferencias unilaterales.

                                          Cuenta de capital. Una cuenta que muestra el cambio en los activos del país en el extranjero y en los activos extranjeros en el país, diferentes a los activos de reserva oficial.

                                            Cuenta de reserva oficial. Una cuenta que muestra el cambio en los activos de reserva oficial del país y el cambio en los activos oficiales extranjeros en el país durante el año.

                                              Déficit en la balanza de pagos. El exceso de débitos totales sobre créditos totales en las cuentas corriente y de capital, incluyendo la asignación de derechos especiales de giro y la discrepancia estadística. También es igual al balance crédito neto en la cuenta de reserva oficial del país.

                                                Discrepancia estadística. La entrada especial para "equilibrar" la balanza de pagos de un país una vez que se toman conjuntamente las tres cuentas de la balanza de pagos.

                                                  Ingresos de capital. Una disminución en los activos del país en el exterior y/o un aumento en los activos extranjeros en el país.

                                                    Salidas de capital. Un aumento en los activos del país en el exterior y/o una disminución en los activos extranjeros en el país.

                                                      Superávit en la balanza de pagos. El exceso de créditos totales sobre débitos totales en las cuentas corriente y de capital, incluyendo la asignación de DEG y la discrepancia estadística. También es igual al balance débito neto en la cuenta de reservas oficiales del país.

                                                        Transacción crédito. Una transacción económica que conduce al ingreso de un pago proveniente de extranjeros.

                                                          Transacción débito. Una transacción económica que conduce a un pago a extranjeros.

                                                            Transacciones de servicios. La parte de la cuenta corriente que incluye viajes y transporte, ingresos y pagos sobre inversiones extranjeras, y transacciones militares.

                                                              Transferencias unilaterales. Regalos hechos por los particulares y el gobierno a extranjeros y regalos recibidos de extranjeros.

                                                              ______________________________________________________________________

                                                              Adaptado por el autor de: Salvatore, D, Economía Internacional. 1990.

                                                               

                                                               

                                                              CAPITULO X

                                                              EL SISTEMA FINANCIERO

                                                              Los conceptos de actividad financiera conjuntamente con los aspectos más relevantes a la administración de la hacienda pública constituyen un preámbulo para el análisis que se expone en este capítulo. Tal análisis no es sino un intento de enfocar las interrelaciones señaladas en las páginas anteriores a través de las consideraciones fundamentales de sus elementos componentes. De esa manera, la teoría empírica gana en profundidad lo que pierde en perspectiva.

                                                              Hasta ahora se ha estudiado el agregado político-administrativo desde afuera y establecido las diferencias entre las finanzas corporativas y las finanzas del Estado. Se ha observado la mínima expresión de la acción pública y esquematizado como se interconectan sus elementos. Esta es la oportunidad de adentrarse dentro de las acciones del Estado y concentrar el análisis de uno de sus componentes (en este caso, el sistema financiero) para ver cómo éste, en particular, se relaciona, afecta, condiciona y es condicionado por los demás.

                                                              En principio podría escogerse como domicilio cualquiera de los componentes. La visión del conjunto de alguno de ellos resultaría quizá más completa y desde otros más atractiva. Se podría centrar el análisis de los partidos políticos, en los grupos de presión, en el Congreso, en el Jefe del Estado, en el Presidente del Consejo de Ministros, en cualquiera de los ministros sectoriales, en los componentes a cualquier nivel de cualquiera de los sistemas, o en los gerentes institucionales. El hacerlo desde cualquiera de ellos queda como desafío para el futuro.

                                                              RAZONES PARA EL ANÁLISIS DEL SISTEMA FINANCIERO

                                                                La escogencia del análisis del análisis en el sistema financiero se debe a siete razones principales:

                                                                 

                                                                Por ser el sistema más generalizado y organizado como tal; como ya quedó indicado, los demás sistemas aparecen en el mosaico de los ordenamientos administrativos comparados como más o menos imperfectamente establecidos y algunos están aún en vías de ensayo.

                                                                Por ser claramente definibles sus interrelaciones con los demás sistemas; en forma especial consideramos aquí el área común que comparte con el de Planificación, pero resultarán también relevantes sus vinculaciones con los de Personal, Suministros y Construcciones Públicas.

                                                                Por ser no menos definible su relación con los sectores e instituciones; en realidad, la clasificación cruzada sectorial-institucional del gasto público (cuadro 3) es uno de los instrumentos más eficaces para el análisis político, económico y administrativo de la acción pública.

                                                                Por haber constituido, como ya se ha indicado, el ordenamiento básico de las relaciones entre los poderes del estado y el centro de gravitación de las fuerzas políticas en juego.

                                                                Por contar, gracias a su característica teórico-empírica, con normas, procesos, instrumentos y órganos claramente definidos, lo que permite seguir la línea de razonamiento del análisis con el auxilio constante de la referencia a fenómenos reales y universales en lugar de dejarla pendiente del hilo puramente especulativo del < deber ser> de la vida social.

                                                                Por último, y en forma muy especial, porque su estudio sistemático exige, tal vez más que cualquier otro fenómeno colectivo, el sincretismo de todas las ciencias sociales. Actualmente, sin embargo, y frente a la especialización progresiva de la acción pública y el desmembramiento decimonónico de la organización académica, la integración no pasa de ser un anhelo, tan firmemente incrustado en la literatura contemporánea como carente de instrumentación inmediata en el descargo de las responsabilidades políticas y administrativas de la actividad pública

                                                                UBICACIÓN DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA DENTRO DE LAS RAMAS DEL CONOCIMIENTO

                                                                La actividad financiera, pese ha haberse establecido como objeto científico desde hace más de dos siglos, habita aún bajo las satrapías de las cada vez más fragmentadas de las ciencias sociales. El análisis del volumen, naturaleza, clases, efectos, fuentes, destinos y saldos de las transacciones públicas se inserta, por derecho propio, en el campo de la macroeconomía. la relación tributaria, el régimen de propiedad publica, la legislación fiscal, el elemento contractual del empréstito, el régimen contencioso-administrativo, los aspectos formales y legales del presupuesto o el alcance y naturaleza de los mecanismos del control del gasto y del ingreso recaban, con no menos vigor, su filiación en el campo de las ciencias jurídicas.

                                                                El sujeto activo del impuesto, la capacidad de emisión del crédito público, la delimitación de funciones entre los poderes del Estado a lo largo del proceso financiero, su condicionamiento a la forma de estado y a la distribución de jurisdicciones entre los varios niveles de gobierno y el vigor progresivo con que en el intervienen los partidos políticos y los grupos de presión, caen bajo la jurisdicción de la ciencia política. la reacción del contribuyente ante el impuesto y ante la emisión de empréstitos, las expectativas de productores y consumidores gravables, la evasión, remoción o la aceptación cívica de la carga tributaria, la incorporación eficaz del sector privado al proceso de planificación y a sus instrumentos de financiación, son aspectos de la conducta de grupo, tan descuidados hasta la fecha como importante para comprometer el éxito del plan financiero, y caen bajo el foco de la psicología social.

                                                                EL CARACTER INTERDISCIPLINARIO DEL SISTEMA FINANCIERO

                                                                Una consideración interdisciplinaria del sistema financiero no puede limitarse a yuxtaponer, en el análisis de cada uno de sus elementos, las teorías, doctrinas y técnicas que le vienen disparadas y prefabricadas por cada una de las ciencias particulares, sino esforzarse en equilibrar el dispar grado de elaboración que en cada una de ellas se ha alcanzado (desde los refinamientos postkeynesianos hasta las mas recientes elaboraciones del conductismo y la psicología de grupo) y lograr, a través de un enfoque integral, la ansiada visión de conjunto que de la ciencia financiera requieren el administrador y el político en el ejercicio de sus potestades reglada y discrecional.

                                                                El esfuerzo interdisciplinario exige, aún más quizá que en cualquiera de las materias que lo informan, el apoyo de la historia. Desde las primeras civilizaciones hasta la aparición del Estado moderno, la colectividad ha arbitrado medios empíricos de subvenir a las necesidades públicas y ha aprendido a equivocarse cada vez menos en su selección usando la experiencia disponible. Pese a los avances de la teoría, grandes campos de la ciencia financiera se encuentra aún en su etapa precientífica y, a falta de rigurosos criterios lógico deductivos, su aplicación práctica sigue determinada por la casuística de la coyuntura.

                                                                Sirvan de ejemplo la incapacidad de decidir lógicamente, tras hacer correr ríos de tinta, las ventajas de la imposición directa sobre la indirecta, de la proporcional sobre la progresiva, los argumentos contradictorios sobre la doble imposición, el límite del endeudamiento la justificación de la producción pública para el mercado, la distinción entre impuestos, tasas y precios públicos, los incentivos fiscales sobre la producción y el consumo, la idoneidad de la tierra como materia imponible, etc. En tanto la ciencia financiera carezca del rigor científico necesario para resolver esas neurálgicas disyuntivas, sólo la historias de los éxitos o fracasos cosechados en sus aplicaciones prácticas pueden ayudar al poder político a optar por una u otra política fiscal, monetaria o crediticia.

                                                                EL ANALISIS DEL SISTEMA FINANCIERO

                                                                A continuación se resumen los elementos del modelo general que orientarán el análisis:

                                                                  A) Componentes del sistema financiero.

                                                                  El Sistema Financiero está compuesto por un conjunto integrado de normas, órganos y procesos. La integración de las normas exige que ciertos preceptos financieros inmutables, sumamente flexibles y de validez general para toda la Nación, estén recogidos en la Constitución Política; que exista una legislación orgánica que sirva de matriz general al sistema y que a ella se subordinen las leyes ordinarias y las disposiciones reglamentarias que regulan su funcionamiento. La integración de órganos exige la presencia de órganos centrales, capaces de homologar la actividad de la constelación de oficinas auxiliares de presupuesto, contabilidad, tesorería y control que administran los recursos financieros de cada entidad pública.

                                                                  La integración de procesos exige definir, acotar y relacionar, en tiempos simultáneos o sucesivos, todas las etapas que constituyen el fenómeno financiero público en forma cerrada, autosostenida e integral; planeamiento del volumen y naturaleza de las transacciones públicas, administración de ingresos y tesorería, presupuesto, erogaciones de fondos, contabilidad y, por último, control financiero, en el que se apoya, a su vez, el planeamiento del ejercicio fiscal siguiente y que cierra el círculo del proceso continuo.

                                                                  B) Provisión de recursos a la actividad pública

                                                                  El sistema Financiero puede ser un instrumento neutro de provisión de recursos a la actividad pública; constituye entonces un puro sistema administrativo, esterilizado como productor de fines últimos a la comunidad y, por tanto, apolítico; o puede utilizarse, además para esforzar la eficacia de las políticas sectoriales mediante la utilización de subvenciones y subsidios, discriminaciones tributarias, de tarifas o precios públicos, generando así una política fiscal pasiva, o de sostén a cada política sectorial; o puede, en fin, dedicarse también a la producción de fines últimos demandados por el grupo que no por ser sectorializables dejan de ser últimos – empleo, redistribución del ingreso personal o regional, estabilidad y crecimiento nacional--- mediante la manipulación de los saldos en cuenta corriente, de la formación de capital, de los déficit o superávit del ejercicio fiscal, de la tributación progresiva, del crédito público, de la tesorería y, en fin, del conjunto de transacciones reales y financieras, corrientes y de capital, efectivas y de transferencia que, involucradas en el proceso financiero, afectan la composición y orientación de las magnitudes macroeconómicas básicas: producto e ingreso nacional, consumo, ahorro e inversión, ingreso disponible, oferta monetaria o balanza de pagos.

                                                                  El Sistema Financiero resulta entonces consustancialmente político: genera una política fiscal activa que entra como variable independiente en la ecuación insumo-producto del gobierno y que engarza con la dinámica propia de toda la envolvente política Sobre ella actuarán los poderes del Estado, los partidos políticos y los grupos de interés.

                                                                  C) La figura del ministro de hacienda o finanzas

                                                                  Un sistema financiero estrictamente neutral no requiere un ministro a su frente, en el régimen feudal, el < bailio>, < villicus>, o administrador de las finanzas del Señor era un mayordomo capaz de llevar algo parecido a una contabilidad de gastos e ingresos. La aparición del Estado mercantilista cambió las tornas; la administración de laS finanzas públicas dejó de ser neutral para ponerse al servicio de los fines sectoriales y Colbert, como Primer Ministro y Ministro de Hacienda, industrializó Francia.

                                                                  Para el Estado liberal, el fenómeno financiero perdió sustantividad: la teoría cuantitativa se interpretó en su forma estática y el dinero se entendió como simple medio de facilitar la división del trabajo, la producción y el intercambio, sin investigar los efectos de su volumen, composición y precio. Bajo el régimen del patrón-oro, la política monetaria sólo persiguió mantener la estabilidad de los cambios; todavía en las vísperas de revolución keynesiana perseguía únicamente mantener la estabilidad de los precios.

                                                                  El nivel de empleo como determinante del sistema de equilibrio no se conoció ni de nombre. La caridad, pública o privada, fue el único vehículo de redistribución de rentas. Cuando Pitt introdujo el primer impuesto progresivo de Europa lo hizo con fines estrictamente recaudatorios y pronto tuvo que abandonarlo para regresar al sistema de imposición real, solo a fines del siglo vino a identificarse el principio de la capacidad del pago con el del sacrificio mínimo, entendido como nivelación del ingreso individual. Guerras y crisis mundiales y el genio keynesiano desempolvaron la vigencia del olvidado mercantilismo: el fenómeno financiero volvió a jugar papel decisivo en la vida del grupo social. La política financiera resumió un papel activo, como capaz de suministrar fines últimos a la comunidad.

                                                                  Al tiempo de escribir estas líneas, monetarias y fiscalistas – cada uno con sus propios lideres y adeptos ---- ofrecen sus recetas al gobierno de los Estados Unidos para vencer otra recesión cíclica.

                                                                  De aquí se sigue que, en el presente, un ministro de finanzas dedicado a administrar un Ministerio pone tanto más en peligro su función de gobernar el sistema cuanto mayor sea el grado de autonomía de las entidades que lo integran. Si existen otras autoridades de igual o similar rango político a cargo de áreas definidas del campo financiero, su labor de gobierno exigirá contacto permanente, negociación y compromiso: ésa es, normalmente, la relación del ministro de Hacienda con el gobernador del Banco emisor o con el jefe de una Oficina Central de Presupuesto dependiente de la Presidencia.

                                                                  Si se trata de entidades descentralizadas administrativamente bajo su jurisdicción política, su misión es ejercer esa autoridad sin perjuicio de no intervenir en su administración: éste es el caso de los Bancos públicos de fomento agropecuario, industrial, minero, de la vivienda, etc, cuya administración debe quedar a cargo de los gerentes institucionales bajo la política compartida del ministro de Hacienda encargado de señalar la cuantía, plazos y precios de los préstamos, y del correspondiente ministro sectorial, responsable se señalar las condiciones de los beneficiarios (Banco A de la figura 4 y vector B de la figura 6). Una política coherente del sector agrícola puede implicar, por ejemplo una, inextricable relación entre las condiciones de los préstamos en función de las disponibilidades de recursos financieros y la jerarquización escalonada de esos privilegios entre pequeños, medianos o grandes agricultores, entre unos y otros tipos de cultivo o de explotación ganadera y entre una u otras zonas o regiones del país. Ello exige la concurrencia de las políticas agraria y financiera.

                                                                  D) Subsistemas del sistema financiero

                                                                  El sistema financiero puede descomponerse en subsistemas amparados bajo una responsabilidad política única; o puede elevarse alguno de esos subsistemas a la categoría de sistema, definiendo entonces con precisión sus fines y medios, esto es, el área de su política (activa, pasiva o neutral) y los instrumentos de su administración, e identificando, en su caso, responsables políticos a su cargo. La administración presupuestaria puede ser un subsistema del sistema financiero, bajo la jurisdicción del ministro de Hacienda, o puede formar un sistema separado, dependiendo de otro ministro o directamente del Presidente de la República.

                                                                  La política monetaria puede estar en manos del ministro de Hacienda, quien controla entonces la política del Banco emisor, o puede formar un sistema separado, regido por sus propias autoridades políticas. El control financiero puede entenderse como parte del sistema y Contraloría General ser entonces una dependencia de línea del Ministerio de Hacienda, o puede entenderse como control externo y formar un sistema separado, cuya cabeza es directamente responsable ante el Congreso o el presidente21. la contabilidad pública puede considerarse parte del sistema o subsistema presupuestario y la ley orgánica de Presupuesto contener las normas orgánicas del (sub)sistema de contabilidad, o puede reconocerse que las transacciones presupuestarias no constituyen todos ni solos los elementos integrante de un sistema nacional de Contabilidad y crear entonces una Oficina Central de Contabilidad distinta a la de Presupuesto.

                                                                  En sentido contrario, y recorriendo desde el interior hasta el exterior del sistema Financiero, puede considerarse al sistema de Planificación como más o menos relacionado con él, pero dotado al mismo tiempo de un campo de acción propio y distinto, que justifica mantener a ambos como sistemas separados; o puede entenderse que el segmento de actividad común es tan amplio, que justifica su fusión bajo un solo Ministro de Hacienda y Planificación.

                                                                  De igual manera, y como ya se argumentó anteriormente, el sistema financiero puede aparecer integrado con cualquier otro de los sistemas identificados o identificables bajo las condiciones de definición establecidos en el análisis precedente. A lo largo de ese posible continuo de descentralización de la actividad proveedora de insumos públicos figuraría en un extremo el Ministerio de Hacienda limitado al desempeño de las funciones estricta e inseparablemente ligadas a la provisión de insumos financieros, tales como la administración tributaria y la Tesorería; en el otro aparecería un ministerio integrado de sistemas, compuesto no solo de administración tributaria, tesoreria, crédito público, presupuestario y contabilidad, sino encargado tambien de planificar la accion pública, administrar sus recursos humanos y materiales y racionalizar la acción administrativa.

                                                                  E) Instrumentos de acción social

                                                                  Cualquiera que fuera el grado de concentración o dispersión en la organización de los sistemas, pueden analizarse fructíferamente las relaciones binarias del sistema financiero con cada uno de los demás y establecer sus paralelismos, puntos de confluencia y los resultados de su asociación. Por ejemplo, si se examinan simultáneamente los sistemas financieros y de planificación se detectará que ambos, a demás de regirse por sus propias normas; gobernarse y administrarse por sus propios órganos y seguir sus propios procesos, tienen sus propios instrumentos de acción social; tales como: el de planificación, planes de desarrollo, el financiero, presupuestos por programas y cuentas consolidadas de la actividad pública. Estos elementos se expone a continuación:

                                                                    1. Planificación y presupuesto. El plan es un balance de la ecuación de insumo-producto social a largo plazo; el presupuesto y la Cuenta General lo son en el corto plazo del período anual. El plan es una proyección, y el presupuesto un mandato del que se rinde una cuenta; el primero es un cálculo técnico, y el segundo una función de producción, condicionada por restricciones de ámbito institucional; el plan maximiza una ecuación nacional, cuyas variables trascienden las sumas de sus componentes institucionales.

                                                                    El plan es macroeconómico y macroadministrativo: se concibe la posibilidad de que, a lo largo de todas sus páginas, no se contenga referencia a institución particular alguna; el presupuesto es microadministrativo y gerencial. Aquel permite gobernar los sectores, y éste administrar las entidades públicas. Aquel formula la política y éste es el vehículo de su ejecución. Sobre el primero gravitan los poderes del Estado y los partidos que buscan el poder; sobre el segundo inciden, además, las presiones de los grupos organizados que defienden intereses propios.

                                                                    2. El problema del presupuesto y la cuenta general

                                                                    Pero a demás de las relaciones, ya examinadas o implícitas en la discusión anterior, entra aquí en consideración un nuevo aspecto, al que se dedicará especial atención en este capítulo. Se refiere al hecho de que el sistema financiero y el de planificación utilizan instrumentos cuantitativos esencialmente diferentes y, sin embargo, las relaciones que existen entre ambos sistemas demuestran que, en realidad, los unos se derivan de los otros.

                                                                    El presupuesto y la cuenta general usan clasificaciones primarias de las transacciones públicas precisadas con exactitud aritmética, en tanto que el Plan se formula en base a reclasificaciones de precisión aproximada y sin valor para la administración institucional. Estos aspectos conducen a la consideración, al mismo tiempo, de la radical diferencia y radical asociación que existe entre la política y la administración o, en el modelo, entre el plazo XZ y el eje Y. Ese eje y ese plano son diametralmente opuestos; No obstante, están relacionados a través de los planos de transformación XY e YZ que asocian la macro con la microadministración.

                                                                    En este capitulo centraremos la discusión en torno a esa doble vertiente, política y administrativa, el sistema financiero con referencia al distinto significado de sus instrumentos cuantitativos: los de exactitud aritmética y los estocásticos o aproximados, al servicio, respectivamente, de la administración y de la política. Ello permitirá hacer explicita la interacción de los demás elementos del modelo y, de lo que es aún más importante, la de las distintas ciencias sociales en particular.

                                                                    Pero antes de llegar a ese punto será preciso concluir la recapitulación relacionada con este tema.

                                                                    LOS LIMITES DEL SISTEMA FINANCIERO

                                                                    El sistema financiero puede tener su perímetro reducido a un solo nivel de gobierno o puede extenderse a la totalidad del sector público nacional. En la practica, ciertos campos de su actividad pueden quedar restringidos por la frontera de la autonomía o descentralización política: así, normalmente, los gobiernos locales pueden manejar su tesorería, recaudar sus ingresos o formular sus presupuestos sin intervención del ministro de Hacienda.

                                                                    Otras áreas, como la política monetaria o arancelaria, la concentración de empréstitos exteriores o el control de la Banca privada pueden tener ámbito nacional y la autoridad del ministro de Hacienda se extiende en esos campos a los estados miembros de la Unión Federal y a los gobiernos locales. Sin embargo el manejo de los fondos del Gobierno central puede, en la practica, por su volumen respecto de los regionales y municipales y por la posibilidad de las trasferencias de fondos condicionados, hacer ilusoria la autonomía financiera de las haciendas locales y convertir al ministro de Hacienda del Gobierno Central en árbitro del conjunto de las finanzas públicas.

                                                                    Con mayor razón puede hacer ilusorias las autonomías administrativas: las universidades situadas en la aludida línea divisoria de la mayoría de edad político-administrativa, tienen, en su tradicional insuficiencia de recursos, el talón de Aquiles por el que las transferencias condicionadas o condicionables del Gobierno Central les pueden sujetar a la política del Gobierno con más eficacia que cualquier otra medida de política sectorial o general.

                                                                    La autoridad del Ministro de Finanzas

                                                                    La autoridad del ministro de finanzas sobre las oficinas institucionales de los subsistemas financieros ha de compatibilizarse con la autoridad del gerente institucional para evitar conflictos de jurisdicción. Las oficinas de presupuesto y contabilidad de una entidad pública pueden estar integradas por funcionarios del propio ministerio de hacienda destacados en ella y que , quedando al servicio de la institución, responden, sin embargo, ante aquel ministro.

                                                                    Estos funcionarios pueden estar encargados del control previo del gasto institucional, sin cuyo requisito el gerente no puede emitir órdenes de pago; de asegurar que la formulación de los anteproyectos presupuestarios se ajuste a las normas impartidas por la Oficina Central de Presupuesto; que los traspasos de partidas autorizados por el gerente se ajusten a las disposiciones de la legislación orgánica o anual de presupuesto; que los ingresos recaudados por la entidad respondan en su cuantía, naturaleza y procedimientos, a las disposiciones legales o reglamentarias del ministerio; que los registros contables y la consolidación de cuentas se mantengan y efectúen en el tiempo y forma ordenados, etc.

                                                                    O bien los funcionarios pueden ser empleados de la institución misma, exigiéndoseles entonces por el ministro de Hacienda ciertos requisitos de capacidad técnica, finanzas o garantías; o estableciéndose en la ley orgánica del sistema sus derechos y deberes, en forma que la ley misma preserve su responsabilidad frente a las decisiones de la gerencia institucional.

                                                                    SISTEMA FINANCIERO Y SATISFACCIÓN DE NECESIDADES PUBLICAS

                                                                    El sistema financiero confronta la demanda de recursos de todas las entidades sectorializadas en sectores públicos, puros o mixtos. La demanda de los primeros es paramétrica y cabe sobre ella poca libertad de opción política. La de los segundos es típicamente negociable en cuanto a su cuantía y modalidades de prestación.

                                                                    Las demandas de la educación nacional pueden satisfacerse entregando plenamente el sector a la actividad privada, sin costo alguno para la Hacienda y reservándose el Ministerio de Educación la función de regularla a través de medidas tales como la fijación de requisitos uniformes para la obtención de distintos grados académicos, el nombramiento de maestros, la duración del curso académico, las materias de enseñanza obligatoria, etc.; la regulación puede llevarse tan lejos como se quiera, imponiéndose, si el gobierno lo desea, y el sistema político lo permite, textos únicos de enseñanza, fijando las condiciones de admisión de los estudiantes sobre la base de su filiación política o decretando la expulsión de cuantos se nieguen a seguir prácticas o rutinas que el Gobierno considera importantes para educar a la juventud dentro de una mentalidad fascista, comunista, atea o religiosa; o puede incentivársela, también sin costo para el Fisco, a través de medidas y estímulos propios del sector, otorgando condecoraciones a los educadores, estableciendo la educación primaria obligatoria a cargo de cuantos no estén registrados como pobres de solemnidad, haciendo campañas patrióticas para que la ciudadanía ilustrada, asociaciones benéficas o fundaciones privadas dediquen su tiempo o su dinero a alfabetizar o educar a quienes lo requieran; estableciendo el ministro de Defensa que, entre las funciones regulares del Cuerpo de Oficiales figure la de instruir a los soldados; obligando a las empresas a mantener sus propias escuelas para los hijos de sus empleados, o a crear centros de educación vocacional para ellos, sus familiares o sus vecinos.

                                                                    Todo este campo de posibilidades cae bajo la rúbrica general de las intervenciones públicas no financieras, porque no exigen gastos publicos más alla de las escasas erogaciones que precisa un Ministerio de Educación regulador de la actividad sectorial.

                                                                    Educación y sistema tributario

                                                                    La educación puede tambien promoverse a través de incentivos tributarios y crediticios o por subvenciones o subsidios. Se pueden eximir de impuestos las remuneraciones de los educadores; subvencionar a los colegios; facilitar créditos privilegiados en su monto, plazo y tipo de interés a la construcción de escuelas; o transferir fondos presupuestarios a los gobiernos locales para financiar la educación primaria o rural a cargo de los municipios.

                                                                    O se puede por último, construir escuelas públicas, equiparlas con fondos públicos e incluir a los maestros en la nómina del Servicio Civil; es decir, producir directamente el Gobierno el fin último demandado por el grupo social, gratuitamente o cobrando unas tasas educativas inferiores al costo total de producción. El Fisco absorbe entonces la totalidad del déficit y, en todo caso, se trata de intervenciones financieras.

                                                                    PARTICIPACION DEL SECTOR PRIVADO

                                                                    Consecuentemente, el conjunto de intervenciones públicas en la vida social, realizadas a través de los sectores mixtos, puede reducirse a tres grandes subconjuntos: la regulación de la actividad privada su promoción o desaliento o la producción o desaliento y la producción pública de los bienes y servicios que por su misma naturaleza pueden satisfacerse por la actividad privada, pero cuya oferta en régimen de mercado el Gobierno considera insuficiente, antisocial o desequilibrada. Tenemos así, abiertas al análisis, tres formas de intervención que se extienden a lo largo del continuo individualismo-intervencionismo: el estado regulador, promotor y productor.

                                                                    El análisis puede incluir cualquier forma de regulación pública de la actividad privada, desde la mínima propia del Estado-vigilante hasta el extremo de un mercado de factores y productos regimentado hasta sus últimas consecuencias: pueden regularse los mercados de trabajo, las condiciones de empleo, los horarios, los salarios, el trabajo de mujeres, niños y ancianos y discriminarse contra sexo, raza, religión u origen o impedir esas discriminaciones; establecer medidas de seguridad en el trabajo, seguros obligatorios a cargo del patrono por invalidez, maternidad, enfermedad o muerte; puede regularse la contratación colectiva y el arbitraje de los conflictos laborales; puede regularse el mercado de capitales, exigiendo garantías e imponiendo trámites determinados a bancos, compañías de seguros y demás instituciones financieras, controlando la emisión y negociación de valores mobiliarios, el régimen de las bolsas, lonjas y centros de contratación de valores fiduciarios y mercancías, etc.; puede regularse la propiedad, uso y disfrute de la tierra y recursos naturales mediante concesiones mineras, normas del uso del agua, régimen de talas, reglamentos de caza y pesca o procesos de reforma agraria; pueden regularse el monopolio y los precios de reventa, la competencia desleal, el registro de patentes y la protección de los derechos de autor; puede regularse la prestación de servicios públicos por la empresa privada, controlando las tarifas y la regulación del servicio; pueden establecerse controles de calidad de productos, implantarse normas de calidad en la construcción de edificios o en la fabricación de vehículos, etc. Ninguna de ellas representa una intervención financiera.

                                                                    De igual manera, el análisis de la promoción pública de la actividad privada puede extenderse hasta amplísimas fronteras, sin incurrir por ello en gastos públicos significativos; basta aplicar el ejemplo anterior de las políticas propias de fomento de la educación a cualquier otro de los sectores mixtos. Si la sanidad, por ejemplo, encuentra dificultades en la cuantía, capacidad o distribución de los recursos humanos a su servicio, el ministerio del ramo puede hacer propaganda para atraer bachilleres a las escuelas de Medicina; facilitar la inmigración de médicos, enfermeras y administradores de hospitales del extranjero; obligar a los nuevos graduados a servir un período de tiempo en las zonas rurales antes de autorizar su colegiación, y así sucesivamente.

                                                                    Pese a la amplitud de todas esas posibilidades intervenciones no financieras, el Fisco tiene, sin embargo, medios propios para convertirse en el interventor por excelencia. La promoción de la actividad privada a través de la política financiera es de amplio espectro; puede subvencionarse la producción de ciertos bienes y servicios –consumos básicos, transportes colectivos, servicios públicos—con transferencias específicas o ad valorem para disminuir los costos de la producción, ampliar el mercado o lograr conjuntamente ambos efectos, dependiendo de las elasticidades respectivas de las curvas de oferta y demanda y de las traslaciones previsibles de la subvención entre el preceptor y el beneficiario; pueden fijarse precios de refugio para productos agrícolas o mineros para sostener sus precios y evitar el colapso de la industria o para ceder a las presiones de los grupos interesados.

                                                                    Pueden cederse terrenos públicos para la construcción de escuelas, hospitales, campos universitarios o granjas experimentales. Pueden establecerse parques industriales como centros de polos regionales o locales de desarrollo, dotados de todos los servicios gratuitos de infraestructura que hagan atractiva la localización de industrias nuevas; pueden concederse exoneraciones o reducciones de las bases tributarias o modificar los tipos impositivos sobre el ingreso personal o corporativo, sobre el patrimonio, sobre el consumo, sobre las ventas o sobre el comercio exterior, que recaigan sobre los individuos, sectores o regiones cuyas estructuras de producción o consumo se desee alterar; pueden otorgarse créditos por los Bancos públicos de promoción sectorial en condiciones más favorables que las imperantes en el mercado de dinero y capitales privados para incentivar la industria manufacturera, la de la construcción o la producción agrícola o pecuaria.

                                                                    El Gobierno puede soportar total o parcialmente los elevados costos de la investigación básica y aplicada a favor de las industrias de vanguardia, financiar prototipos, laboratorios y centros de experimentación; puede facilitar servicios de comercio exterior a los exportadores nacionales, informando sobre mercados, garantizado las operaciones, facilitando el acceso a las exposiciones internacionales o promoviendo con crédito o exenciones la industrialización nacional. en todos estos casos, el Fisco absorbe el costo de la subvención, el menor rendimiento del tributo o el valor de las cesiones.

                                                                    La producción publica de bienes y servicios presenta ciertas limitaciones doctrinales que este análisis puede considerar irrelevantes. Descartando los sectores públicos puros, cuya provisión es incompatible con el régimen de producción privada, se señalan generalmente como argumentos a favor de la producción pública de servicios divisibles la insuficiencia de mercado para la satisfacción de necesidades que el grupo social considera como < preferentes> --vivienda, educación o atención sanitaria--; la existencia de monopolios técnicos que operan en régimen de costos decrecientes por ser el costo marginal inferior al medio; la aparición de economías o deseconomías externas en procesos productivos en que el precio del mercado no incluye el costo o beneficio social, subrogándose así el Estado productor en los derechos y obligaciones de los terceros perjudicados o beneficiados; y, mas frecuentemente en los países subdesarrollados, la falta de capitales, iniciativas o capacidades empresariales privadas para emprender procesos productivos de interés nacional. Sin embargo el análisis político y el administrativo pueden llevar esta frontera mucho más allá de estas limitaciones de la teoría económica.

                                                                    La posición a favor o en contra de las empresas públicas puede estar apriorísticamente incrustada en las plataforma electorales; la discusión si el Estado es buen o mal administrador es igualmente caballo de batalla de la palestra política .los mismos resultados se pueden obtener, desde el punto de vista de la teoría económica, produciendo el Estado en régimen de monopolio fiscal o un bien o servicio para venderlo a un precio superior al beneficio normal de la libre competencia, que gravando la producción privada con un impuesto equivalente a ese exceso; de igual manera, el mismo efecto económico se opera vendiendo la producción pública a precio inferior a su coste medio que subvencionado la producción privada por el valor de esa diferencia; en ambos casos, el Fisco gana o pierde el mismo importe (infra, 4.B). la diferencia no es, por tanto, económica, sino política y administrativa: vendrá condicionada por la resultante de todas las fuerzas de acción y reacción que gravitan sobre y desde la envolvente macropolítica y por la capacidad gerencial relativa de las entidades publicas frente a las privadas. Las empresas mixtas no son sino una solución ecléctica al dilema de la producción publica o privada de los sectores mixtos.

                                                                    SEPARACIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO DE OTRAS ACTIVIDADES

                                                                    El sistema financiero no debe gobernarse conjuntamente con ninguna otra institución sectorializable. El hecho de que las autopistas, puertos y aeropuertos cobren peajes, derechos o tasas por utilización o exijan las presencia de funcionarios de finanzas para el control aduanero no justifica que el Ministerio de Hacienda los gobierne y administre, decidiendo su trazado, ubicación o accesos; esa es función típica del ministro de Transporte.

                                                                    En manos del ministro de Hacienda solo se explotarían los puertos rentables, abandonando los no rentables, aunque puedan resultar estratégicos para crear una red marítima integrada. Igual ocurriría con caminos y aeropuertos. El que el arancel del comercio exterior represente en muchos países la principal entrada fiscal no justifica que el ministro de Hacienda lo sea también de Comercio, como se argumentó anteriormente. En la mesa del Consejo de Ministros, el ministro de Hacienda puede ocupar una o varias sillas en el lado de los insumos; lo que no puede es cambiarse indistintamente de lado, representando al mismo tiempo los medios y los fines de la acción publica.



                                                                     

                                                                    SISTEMA FINANCIERO, PODER EJECUTIVO Y PODER LEGISLATIVO

                                                                    El sistema financiero, al igual que los demás sectores y sistemas, está condicionado por la envolvente política formal e informal de los poderes del Estado y de las fuerzas organizadas de la sociedad. Sin embargo la relación del sistema financiero con esa envolvente macropolitica es mucho más acentuada, precisa y decisiva que en el caso de los demás sistemas y sectores.

                                                                    En particular el sistema financiero es el mecanismo de articulación entre Congreso y el Gobierno. De la riqueza instrumental del sistema y de la perfección con que funcionen sus partes integrantes puede depender la estabilidad de todos los elementos contemplados en este análisis: política y administración, instituciones, sectores y sistemas, equilibrio de poderes, equilibrio de partidos, equilibrio de grupos de interes, equilibrio, en fin, de la ecuación de insumo-producto socilal para un valor máximo, condicionado a las restricciones impuestas por un grupo social.

                                                                    Con esto elementos previos del análisis financiero se puede proceder al estudio del ámbito del sistema entresacados del esquema general, abordaremos ahora el examen del área operativa del sistema.

                                                                    SISTEMA Y SUBSISTEMAS FINANCIEROS

                                                                    Se ha definido el sistema Financiero como el conjunto de normas, órganos y procesos destinados a proveer de medios de pago al sector público nacional. En tal sentido quedan abiertas cuatro áreas de imprecisión.

                                                                    1) La primera, en cuanto a la connotación neutralista que apareja la definición, ya ha sido salvada: el sistema financiero puede perseguir otros fines, colaterales, subsidiarios o aun prioritarios, respecto de esa función de provisión, sin que ello afecte el concepto aquí propuesto de sistema.

                                                                    2) La segunda se refiere a la legitimidad de la equivalencia entre el sistema asi definido y el ámbito convencional del a Hacienda Publica. Bajo nuestros términos de referencia, el desarrollo anterior muestra que la Hacienda Pública cubre un área más amplia, incluyendo, las normas, órganos y procesos destinados a establecer y administrar y, en su caso, someter al juego político el patrimonio público. El sistema aquí definido, sin embargo, el patrimonio público, en tanto no es objeto de transacciones lucrativas, no guarda relación alguna con la capacidad del sistema financiero para generar medios de pago capaces de adquirir insumos humanos o materiales.

                                                                    Ello no impide que ciertos bienes patrimoniales puedan ser en si mismos insumos de este ultimo carácter, tales como los que integran el sistema de construcciones públicas; o que puedan ser objeto de transacciones no lucrativas, al servicio de la actividad sectorial, como sería el caso de las cesiones de terrenos públicos para construir ciudades universitarias o parque industriales. Simplemente quedan excluidos de la posibilidad de proveer medios e pago. En este sentido el área convencional de la Hacienda Pública rebasa la asignada del Sistema Financiero.

                                                                    3) La tercera se refiere a la aceptación más usual del Sistema Financiero como provisor de los instrumentos de cambio generados y utilizados conjuntamente por los sectores público y privado y referido al conjunto de medios de pago de la economía en su valor actual y descontado, es decir, la oferta monetaria y el crédito.

                                                                    Nada impide considerar estas dos ultimas variables como generadora de un sistema Monetario independiente del Financiero; o reducirlas a subsistemas, según las ya indicadas pautas de consolidación o desconsolidación y en términos del grado de independencia de que disfrutan respecto de la cabeza del Sistema Financiero, con todas las salvedades hechas en la primera parte sobre el rango político de esta cabeza.

                                                                    Si restringimos la provisión de bienes y servicios gubernamentales últimos al campo de los sectores nos vemos en términos de economía real y abandonamos la monetaria al papel neutral de lubricar las funciones reales de producción y consumo y hacer posible la distribución y el cambio. No tiene entonces sentido hablar de política monetaria, sino de simple administración de los medios de pago. Pero si el grupo social demanda a demás del Estado la utilización de esos medios para la provisión de otros fines últimos, distintos de los sectoriales, el ente publico aparece entonces desempeñando el doble papel de jugador y de árbitro; de una parte utiliza medios de pago para su proceso productivo, igual que lo hace el sector privado; de otra rige, regula, canaliza y administra la oferta monetaria para lograr los fines adicionales exigidos. Gran parte de la historia monetaria es un espejo de la lucha por institucionalizar esta doble función del Estado, revistiéndola de garantías necesarias para que el Gobierno no actué como juez y parte o permitiéndole, mas o menos deliberada o abiertamente, jugar ese doble papel: Bancos de emoción de propiedad publica, privada o mixta, regidos por directorios de composición publica, privada o mixta; reunión o separación de la función emisora de la de banquero de Gobierno; autoridad de ministro de Hacienda sobre el Banco Central o separación de ambos, dejando a la negociación política el resultado de sus acciones; control directo o indirecto del ministro de Hacienda sobre el sistema bancario y sobre las entidades de crédito, mediante su regulación directa o por operaciones del mercado abierto y crédito publico.

                                                                    Pero para nuestro análisis, una vez mas, si el ministro de Hacienda es responsable de la política monetaria consideraremos a esta como un subsistema del Sistema Financiero, cualquiera que sea el grado de descentralización de los órganos que lo rigen; en caso contrario, cualquiera que sea el grado de influencia que el ministro ejerza sobre el volumen y disponibilidad de los medios de pago, el sistema Monetario y Bancario esta regido por una autorizad distinta y responsable en última instancia ante la envolvente macro política, estaremos en presencia de un sistema separado, al cual se aplicaran las condiciones del análisis anterior, de guardar una intima relación con la Hacienda Publica, pero de tener una esfera de acción propia e independiente.

                                                                    En el presente análisis se supondrá que este segundo caso no solo es el más frecuente en la practica, sino el mas lógico desde el punto de vista de la racionalidad social. El Banco de Inglaterra, el cual sirve como modelo a la mayor parte de los contemporáneos, ha mantenido desde su fundación una posición de independencia de hecho frente al Tesoro –aunque la ley de 1946 permite a este fijarle directivas <<de cuando en cuando y previa consulta con el Gobernador>> --. Entre las dos guerras mundiales, los ordenamientos jurídicos de buen número de paises hicieron de la dependencia de sus Bancos centrales bandera de ortodoxia financiera. Aunque los Gobiernos han recavado, en general, la autoridad monetaria en ultima instancia y hecho uso de ella en tiempos de crisis, la doctrina ha sonado desde antiguo su voz de alarma ante el peligro de confundir los medios de pago de la econimia con la provisión de recursos publicos.

                                                                    4) En cuarto lugar, eliminados del patrimonio y sistema monetario del campo de este estudio, queda por organizar coherentemente el contenido residual del sistema Financiero. Aquí se opta por catalizarlo integralmente, considerando: determinación, percepción, disposición, contabilización y control de ingresos y gastos públicos a traves del Presupuesto Funcional como arquetipo de la política y de la administración financiera.

                                                                    Es importante, al efecto, subrayar el riguroso sentido del termino <<catalizador>>. El presupuesto no contiene todo ese volumen residual, ni en términos positivos ni normativos; pero si se originan en su presencia todas las interacciones políticas y administrativas del aquí acotado como sistema Financiero. Esto es suficiente para los objetivos de este análisis.

                                                                    Fuentes:

                                                                    Adaptado por el autor de: Jiménez N., Juan I. Política y Administración. 1970.

                                                                    www.ocepre.gov.ve . Sitio web de la Oficina Oficina Nacional de Presupuesto de Venezuela. Conectado a Internet Haga CLIC en el vínculo y tendrá acceso a la información más actualizada sobre el presupuesto nacional.

                                                                    www.mf.gov.ve Sitio web del Ministerio de Finanzas de la República Bolivariana de Venezuela. Conectado a internet haga CLIC en el vínculo para informaciónm adicionalclicl

                                                                    Nota el plan único de cuentas está vigente a partir de enero de 2005 .

                                                                     

                                                                     

                                                                    1. CAPITULO XI

                                                                      ADMINISTRACION FINANCIERA

                                                                      El proceso financiero

                                                                      El sistema Financiero, como instrumento neutro de provisión de medios de pago para adquirir los insumos de ultimo orden del proceso productivo, es estrictamente institucional. Las ciencias sociales lo contemplan desde sus perspectivas jurídica, administrativa y microeconómica.

                                                                      El ordenamiento jurídico establece el proceso financiero institucional y las funciones que incolucran a los órganos que lo administran. La descentralización política o administrativa de la institución, o la desconcentración interna de sus, funciones, delimitan el proceso y la organización.

                                                                      El proceso se inicia con el planeamiento del volumen y composición de la ecuación de insumo-producto institucional para una unidad de tiempo, convencionalmente fijada en el período anual. El planeamiento exige la optimización de esa relación, sea maximizando el producto a partir de la disponibilidad de recursos limitados, sea obteniendo un producto dado con la máxima economicidad.

                                                                      La limitación de los medios puede referirse a los insumos de último orden: la institución no podría ampliar su producto, aun contando con los necesarios recursos presupuestarios, si la comunidad no dispone de la mano de obra calificada o no calificada o de los insumos físicos muebles o inmuebles, corrientes o de capital, en la cuantía requerida, o si su escasez determina un costo marginal social superior al valor del producto marginal; o la limitación puede referirse a la disponibilidad de los recursos financieros; o puede venir impuesta por el tamaño del mercado del producto. La labor de planeamiento corresponde a la gerencia institucional, asesorada por su oficina de planeamiento, si existe.

                                                                      Formulación del presupuesto

                                                                      Determinada la cuantia del ingreso, y bajo las normas emanadas de la potestad reglada o discrecional de la Oficina Central, la oficina de presupuesto formula el anteproyecto presupuestario de la entidad según una clasificación por objeto del gasto, a la que se añade otra, por origen del ingreso, cundo existen fuentes de financiamiento distintas de las procedentes del fondo general del Tesoro.

                                                                      En este ultimo caso se encuentran todas las instituciones que perciben y retienen fondos en cuentas separadas del fondo general que administra el Ministerio de Hacienda como Oficina central del sistema, y su volumen y heterogeneidad corre parejas con el grado de descentralización institucional: las entidades centralizadas pueden administrar fondos rotatorios y las tasas por ellas percibidas; las descentralizadas administrativamente mantienen su propia tesoreria (sus saldos no revierten al fondo general al cierre del ejercicio fiscal), pudiendo nutrirse, además de las asignaciones del fondo general, con ingresos por venta de bienes y servicios, especialmente en el caso de las empresas públicas; las que disfrutan de autonomía política pueden, además, recibir sus propios ingresos tributarios o patrimoniales o contratar, si la Constitución lo autoriza, sus propios empréstitos.

                                                                      Al entrar en ejecución el presupuesto aprobado –el órgano que lo aprueba y las características de la aprobación varían también con el grado de descentralización--, la oficina de presupuestos emite libramientos u órdenes de pago contra las correspondientes fuentes de ingresos.

                                                                      Hechos efectivos los pagos a favor de los proveedores de insumos de último orden, las planillas o nóminas y los comprobantes de pago pasan a la oficina de contabilidad de la entidad, donde se asientan en los libros respectivos y según las mismas clasificaciones de gastos e ingresos recogidas en el presupuesto. En cualquiera de estas etapas pueden existir trámites de control interno o externo, y previo o posterior al gasto. Existen trámites legales para traspasar fondos de una a otra partida por objeto del gasto y para suplementar las deficitarias con recursos adicionales.

                                                                      Al fin del ejercicio, la oficina de contabilidad cierra las cuentas y, dependiendo del grado de descentralización, remite los saldos al Tesoro Central o los retiene. El resultado contable pasa a consolidarse a la Oficina Central del sistema. Ha concluido el proceso financiero institucional.

                                                                      Dos consideraciones son relevantes en este contexto.

                                                                      a) Los instrumentos básicos del proceso financiero institucional son las clasificaciones por objeto del gasto y por origen del ingreso y la contabilidad de transacciones efectivas; todos ellos de naturaleza jurídica, administrativa y microeconomica.

                                                                      La clasificación por objeto del gasto agrupa la ilimitada variedad de los insumos humanos y materiales al adquirirse en conjuntos y subconjuntos, definidos según su progresivo grado de la homogeneidad. El total del gasto puede dividirse, en un primer grado de clasificación, según los distintos sistemas a que pertenecen los respectivos insumos: Remuneraciones personales, Abastecimientos, Obras públicas contratadas y Servicios financieros de la Deuda Pública. Cada una de esta cuatro partidas genéricas se subdivide en otras mas específicas, según los criterios de homogeneidad que resulten relevantes por su naturaleza jurídica y administrativa.

                                                                      Por ejemplo, la de Remuneraciones personales puede subdividirse en remuneraciones del personal permanente y del personal contratado o en pagos por planillas y pagos eventuales; cualquiera de las dos posibilidades es igualmente consistente, pues ambos pares de subconjuntos suman el conjunto total; si ambos son útiles administrativamente, puede insertarse una de las subdivisiones dentro de la otra, originándose una clasificación de el tipo que presenta en el siguiente esquema:

                                                                      1.1. Personal permanente.

                                                                        1. Pagos por planilla.
                                                                        2. Pagos eventuales.

                                                                        1.2. Personal contratado.

                                                                        1.2.1. Pagos por planilla.

                                                                        1.2.2. Pagos eventuales.

                                                                        2. Abastecimientos

                                                                        3. Construcción de obras por contrato

                                                                      1. ...........

                                                                        4. Servicios financieros

                                                                      2. .............
                                                                      3. ...............

                                                                      Siendo el gasto total = 1 + 2 + 3 + 4.

                                                                      La clasificación sucesiva (subclasificación) puede proceder indefinidamente, hasta llegar a identificar cada pago individual. El análisis permitiría clasificar la adquisición de una maquina de escribir de características perfectamente definidas a través del tan penoso como inútil procedimiento siguiente:

                                                                      2. Abastecimientos; 2.3. Equipos; 2.3.7. Equipos de oficina; 2.3.7.2. Equipos eléctricos. 2.3.7.2.4. Máquinas de escribir. 2.3.7.2.4.9. Máquinas de carro ancho; y así sucesivamente.

                                                                      De igual manera, el pago de horas extraordinarias al personal permanente puede representar una partida de cuarto nivel de subclasificación [ 1.1.2.X] o de grado n, si los pagos eventualmente se subdividen sucesivamente en otras partidas, en una de las cuales figuran las horas extraordinarias.

                                                                      Lo interesante para nuestro análisis son los criterios que determinan la estructura de la clasificación y el nivel de desconsolidación. Como su mismo nombre lo indica, la clasificacion se refiere al objeto del gasto, esto es, pretende identificar todos los posibles insumos según características homogéneas cuya mera denominación –sueldos, viáticos, material de escritorio, contrato de construcción de una carretera, servicio de la Deuda Pública—es plenamente significativa e inequívoca respecto del destino que habrá de darse a los fondos.

                                                                      Ello facilita la administración y el control, buscando una posición e equilibrio en el continuo <<plena rigidez-plena flexibilidad>> en el manejo institucional de los recursos financieros. En un extremo, si el gerente institucional pudiese disponer irrestrictamente del total de la apropiación de recursos hecha a la entidad, podría legalmente gastarlo integramente en remuneraciones personales, empezando por la suya propia; sin fondos para adquirir los demás insumos materiales necesarios al proceso productivo, el producto institucional podría ser cero. Notese bien que ni la sociedad, representada por la envolvente macropolitica, ni los responsables políticos del sector a que pertenecerían los frustrados productos aceptarían esa ecuación, pero que jurídica y administrativamente será válida.

                                                                      Lo único que la norma jurídica exigiría en tal caso es que no se gastase más del total de egresos aprobados, ni se hubieran usado otras fuentes de ingreso que las aprobadas también; por su parte, lo único que exigiría la Administración es que se emitiesen las oportuna órdenes y libramientos de pago y que se contabilizasen correctamente.

                                                                      En el otro extremo, si se diese valor legal al grado n de desconsolidación, la apropiación de fondos para máquinas de escribir eléctricas de carro ancho no podría usarse –sin que el Congreso autorizase el traspaso—para comprar una de carro estrecho; con ello se haría utópica la previsión adecuada de necesidades institucionales y, por precisa que fuere, existirían siempre partidas deficitarias y partidas excedentes.

                                                                      La posición de equilibrio señala la frontera entre la potestad reglada y la discrecional del gerente institucional. Los fondos apropiados para <<Equipos de oficina>> [ 2.3.7] no pueden destinarse a <<Equipos automóviles>> [ 2.3.X] ; menos aun podrán aplicarse a pagar alquileres [ 2.X] , y menos aun a pagar sueldos [ 1] . La frase <<menos aún>> es un pleonasmo: en realidad resultan igualmente vedadas las tres posibilidades.

                                                                      En la practica cabe establecer entre ellas una diferencia relevante, ya que la ley orgánica puede fijar distintos requisitos y procedimientos para autorizar cada una de ellas; pero desde el punto de vista del valor legal de la asignación, las tres restringen por igual la potestad discrecional de la gerencia.

                                                                      En cambio, los sucesivos niveles de desconsolidación (desde el 2.3.7. hasta el 2.3.7.......n) no tienen valor legal y el gerente puede libremente dedicar los fondos de esa partida a comprar máquinas de escribir, calculadoras o máquinas de afilar lapiceros.

                                                                      CLASIFICACION DE ACUERDO A LA NATURALEZA DE LAS PARTIDAS

                                                                      En la práctica, el equilibrio suele fijarse en distintos grados de clasificación, dependiendo de la naturaleza de las partidas y de las consecuencias que pueda tener el abandonar cada una a la potestad discrecional del administrador. Puede esperarse que la legislación orgánica asigne carácter legal a ciertos gastos individualizados, como el sueldo básico de cada funcionario o la subvención a cada municipio; puede esperarse mucha mayor flexibilidad en la adquisición de bienes y servicios no personales, y tal vez una flexibilidad intermedia cuando se asignan fondos para la construcción de caminos [ 3.2] , sin especificar para cual de ellos [ 3.2.X] , quedando la institución (Ministerio de Transporte) en libertad para pagar mayor o menor cantidad al contratista X o al Y.

                                                                      La frontera entre la potestad reglada y la discrecional puede requerir modificaciones en el tiempo. Los órganos de control pueden consolidar innecesariamente desconsolidado un tipo de adquisiciones, en perjuicio de la flexibilidad del proceso productivo; o, por el contrario, considerar que el nivel legal de apropiación es demasiado amplio y se presta a irregularidades.

                                                                      La solución está en definir anualmente la legalidad, incluyendo la clasificación por objeto del gasto en cada ley anual de presupuesto. Como ya se indicó anteriormente, la jerarquia piramidal normativa asigna a las leyes de rango superior las características de permanencia y flexibilidad. Si en un ordenamiento jurídico se impone, en la ley orgánica de presupuesto, una determinada clasificacion por objeto del gasto, se puede requerir un tramite innecesariamente difícil (mayoría calificada) para modificar la ley orgánica, o se corre el peligro, mas frecuente en la práctica, de modificar por ley anual un precepto orgánico.

                                                                      La clasificación por origen del ingreso es igualmente jurídica y administrativa: señala las fuentes de los ingresos autorizados según su procedencia administrativa. Una clasificación de este tipo puede incluir partidas como las siguientes:

                                                                    2. Remuneraciones personales
                                                                    3. Fondo general del Tesoro.
                                                                    4. Impuestos destinados.
                                                                    5. Ingresos por ventas.
                                                                    6. Rentas patrimoniales.
                                                                    7. Tasas.
                                                                    8. Ventas patrimoniales.

                                                                      La aplicabilidad o no de varias de estas partidas depende, como ya se mencionó, del grado de descentralización y de la naturaleza institucional. En un extremo, un Ministerio e Defensa puede no tener más fuente de recursos que el Tesoro Público. En el otro extremo, un municipio autorizado a emitir empréstitos y a recaudar impuestos, propietario de una empresa de transporte urbano, que percibe tasas por la expedición de certificados del Registro Civil y que vende un paquete de acciones de una empresa privada del que es propietario, puede tenerlos todos.

                                                                      Como en el caso del gasto, el valor de esta clasificación es estrictamente legal; cada uno de esos tipos de ingresos puede tener sus mecanismos propios de exacción, sus restricciones o sus destinos preestablecidos, limitando la facultad institucional de recaudarlos en distintas cuantías o de aplicarlos a distintos objetos del gasto. La autorización constitucional para emitir empréstitos municipales podría estar restringida, por ejemplo, a la construcción de ciertos tipos de obras públicas.

                                                                      La contabilidad de Caja, o de transacciones efectivas, es el instrumento indispensable del control institucional, interno y externo, e, igualmente, tiene carácter jurídico-administrativo. Solas y todas las transacciones que generan pagos y cobros tienen valor legal; la institución quedó ya definida como el ente con personalidad jurídica de derecho público, capaz de obligarse y obligar; las obligaciones se cancelan con los pagos y los créditos con los cobros. La administración de esta contabilidad, normalmente por partida doble, presenta los estados de cada cuenta en valores efectivos, cuyos saldos se traducen en aumento o disminución del activo disponible o de las cuentas por cobrar o por pagar.

                                                                      La segunda consideración en punto se refiere a los órganos administrativos del proceso financiero institucional. Acaba de hacerse referencia a oficinas separadas de presupuesto y contabilidad, pero su separación o fusión dependerá exclusivamente de las normas preestablecidas o, en su defecto, de la decisión gerencial, basada en criterios de eficiencia institucional.

                                                                      La norma puede limitarse a establecer que la persona que autoriza las órdenes de pago no sea la misma que los hace efectivos, o que se requiera más de una firma para efectuar un pago. Sin embargo, el que existan órganos separados de presupuesto y contabilidad, así como el nivel jerárquico de su separación, puede resultar relativo.

                                                                      La entidad puede tener toda su función auxiliar de provisión de insumos bajo la autoridad de un director general de Administración, bajo el cual, en departamentos separados y a través de subdivisiones inferiores al nivel de departamento, se ubique mas o menos racionalmente la gestión de todos o varios de los sistemas administrativos; o la oficina auxiliar a cargo de cada sistema puede depender directamente del gerente institucional; o pueden agruparse dos o más de ellas bajo una sola jerarquia intermedia (tipicamente las de presupuesto, contabilidad y adquisiciones bajo un director financiero), quedando las demás (tipicamente la de personal) bajo la jurisdicción inmediata de la gerencia, etc.

                                                                      El nivel jerarquico de la separación puede depender tanto de normas regladas como del tamaño y naturaleza de la entidad. En un ministerio o gran empresa pública, la administración financiera puede estar separadas de las de personal y suministros desde el primer escalón jerarquico inferior al del gerente institucional: puede haber un director financiero, bajo el cual se abran departamentos separados de presupuesto, contabilidad, tesorería y fiscalización.

                                                                      En una municipalidad rural puede esperarse que la administración de los insumos de todo tipo esté repartida entre dos o tres personas que componen la sección administrativa: el mismo funcionario pagador puede administrar las compras y llevar las nóminas. La organización institucional de los sistemas es también, por tanto, de naturaleza jurídica, administrativa y gerencial.

                                                                      ADMINISTRACIÓN FINANCIERA EN INSTITUCIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS

                                                                      Desde el punto de vista del análisis interdisciplinario, la administración financiera de las instituciones públicas no difiere de las privadas sino por las garantías jurídicas exigidas a las primeras en defensa de la integridad fiscal. Los mismos razonamientos pueden aplicarse a la administración institucional de los demás sistemas administrativos de última orden: la regulación del proceso de administración de personal y de los de adquisiciones y construcciones solo pretende establecer garantías frente a la potestad discrecional del administrador.

                                                                      Todo ese conjunto de garantías se regula por el derecho administrativo, el Derecho fiscal o las demás disciplinas en que puede fraccionarse el Derecho público. Las demás ciencias sociales permanecen impávidas frente a esa distinción: todas las instituciones, públicas y privadas, son administrables, esto es, sujetas al proceso de planeamiento de sus fines y medios, y a su ejecución y control; todas ellas generan procesos microeconómicos de producción y consumo, con posiciones teoricas de equilibrio estable que maximizan la función de insumo-producto dentro de las restricciones a que pueda estar sometida la ecuación.

                                                                      Las restricciones de la ecuación privada pueden venir impuestas por la forma del mercado y las de la pública por la política de precios impuesta a la institución, originando, tanto en un caso como en otro, distintas posiciones de equilibrio: hay una solución de equilibrio para el monopolio distinta de la libre concurrencia, como hay una solución de equilibrio para precios subsidiados distinta de la ley de precios de monopolio fiscal que encierran un impuesto a la producción o al consumo; todo ello no son sino variedades consistentemente analizadas por la teoría microeconómica.

                                                                      La naturaleza pública o privada de la acción financiera institucional es igualmente inoperante para la macroeconomía: el efecto que esa accion pueda ejercer sobre las funciones de producción, consumo, distribución del ingreso, ahorro e inversión nacional, o sobre la balanza de pagos, se analiza en un agregado de cuentas nacionales que consolida las cuentas públicas y las privadas. Para la política, en fin, ambos son procesos políticamente neutros, aunque reencajables en una dimensión sectorial a través de la cual, y trascendiendo el marco de decisión gerencial, la envolvente política actua sobre insumos y productos públicos y privados en la provisión de los fines últimos demandados por el grupo social.

                                                                      LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y LOS SISTEMAS DE ULTIMO ORDEN

                                                                      El sistema financiero como instrumento neutro de acción pública tiene en común con el sistema de personal el área de las remuneraciones, sanciones pecuniarias, prestaciones sociales y pensiones. El enfoque descriptivo encontraría otros puntos de convergencia en otras etapas del proceso o en otros elementos del sistema.

                                                                      Por ejemplo, frecuentemente las leyes anuales de presupuesto contienen normas referentes a la administración del servicio civil que no son estrictamente financieras: el pragmatismo parlamentario encuentra en la ley presupuestaria un vehículo ágil y eficaz para hacer viajar por ella preceptos que deberían tener otros medios propios de transporte social; la ley anual resulta en ciertos casos un ómnibus de contenido heterogéneo, que tiene la gran ventaja de pasar siempre por la puerta del Congreso a la misma hora. Si el orden jurídico-administrativo no ha asignado claramente vehículo propio a cada decisión autoritaria, o el debate parlamentario y la presión de la envolvente macro política dificultan o retrasan su sanción , el autobús presupuestario pasa siempre una vez al año, dispuesto a recoger a todos los viajeros retrazados.

                                                                      La convergencia práctica puede darse también al nivel de los órganos; la misma oficina auxiliar de presupuesto o contabilidad aparece fungiendo en ocaciones como oficina de personal. Incluso, al nivel macroadministrativo, y como ya se dijo, el ministro de Hacienda puede ser también titular de la Oficina Central del Servicio Civil. Sin embargo, el casuismo descriptivo no interesa a nuestro análisis: el criterio lógico restringe el área común que ambos sistemas comparten al financiamiento de los insumos humanos del sector público.

                                                                      La nómina o planilla de pagos del personal de la institución es el instrumento tipico de administración de este area conjunta y en ella se incorporan y refunden los respectivos instrumentos tipicos de ambos sistemas: el presupuesto y la clasificación de cargos. Esta ultima clasifica los recursos humanos necesarios a la institución según categorías, series, niveles o tipos, indicando los requisitos personales exigibles para cubrir cada puesto en términos de formación profesional, experiencia, edad o años de servicio. Una planta clasificada de cargos puede incluir los siguientes niveles: directivo, técnico, administrativo, profesional, subprofesional, auxiliar, manual y de campo.

                                                                      Dentro de cada nivel se defienden las características específicas de cada puesto a cubrirse, y todos ellos se homologan en una escala de grados que pueden ir, en orden decreciente de importancia, desde el grado 1 para el que corresponde al más alto nivel de remuneración hasta el grado n para el más bajo. La equidad horizontal requiere que a igualdad de trabajo exista igualdad de remuneración y, en la escala, igualdad de grado.

                                                                      Los saltos de un grado al siguiente se pueden atenuar mediante escalones dentro de cada uno, a los que se accede por antigüedad, para compatibilizar la igualdad de trabajo o responsabilidad con la experiencia. En todo caso y para lo que aquí importa, la clasificación de cargos no tiene por qué contener ninguna mención de las cuantías de los sueldos implicados. Si el puesto de ministro corresponde al grado 1 de la escala y el de chofer al grado 20 y los saltos de grado varían en 10 por ciento, al primero correspondería un sueldo básico triple del del segundo, sin referencia a ningun importe monetario. El sistema de personal solo asigna así a las remuneraciones los valores relativos de una serie ordinal. Es un mero índice objetivo de igualdad y desigualdad, basado en los principios de equidad horizontal y vertical.

                                                                      Para convertir la clasificación de cargos en nómina de retribuciones basta asignar un sueldo tipo al grado 1 o al n de la escala y ajustar proporcionalmente los demás en el orden porcentual correspondiente. Los sueldos relativos se transforman entonces en absolutos; se pasa de los números ordinales a los cardinales. Aparece una cifra de retribuciones personales medida en valores monetarios que representa una deuda fiscal a favor de los proveedores de insumos personales; el objeto del análisis se traslada el sistema de Personal al sistema Financiero. El presupuesto incluirá las oportuna apropiaciones, ajustadas a la clasificacion por objeto del gasto.

                                                                      La administración de las remuneraciones supone así decisiones emanadas de los órganos de ambos sistemas: las oficinas de personal alteran la nómina de sueldos cada vez que se cubre una vacante, o se promueve, sanciona pecuniariamente, jubila o remueve a un empleado; la alteran también al registrar en ella las acciones o situaciones que generan remuneraciones complementarias, acreditando, por ejemplo, las horas extraordinarias trabajadas. La oficina de presupuesto ordenará los pagos de haberes en base a las correspondientes normas y procedimientos financieros, y las oficinas de contabilidad registrarán los pagos y los cotejarán con la nómina de personal.

                                                                      La coordinación entre ambos sistemas es consustancial a la eficiencia administrativa. Si la oficina de personal efectuase los nombramientos y promociones y la asignación de remuneraciones complementarias sin consideración a las asignaciones presupuestarias correspondientes, el personal podría quedar impago por falta de recursos, a menos que durante el ejercicio se amplíen las partida deficitarias; si las oficinas pagadoras cancelasen las remuneraciones contra presentación de un recibo de crédito elaborado por cada funcionario como acreedor directo de la institución y sin intervención de la oficina de personal que garantiza la cantidad y calidad de los servicios prestados, la ejecución y control del presupuesto quedarían librados a la contingencia de la evaluación de esos servicios por los propios acreedores.

                                                                      Análogas reflexiones caben sobre la integración de actividades en el pago de servicios, indemnizaciones y prestaciones de seguridad social; una administración eficiente exige una perfecta coordinación de los sistemas de Personal y Financiero.

                                                                      Algunas áreas de gestión conjunta entre los sistemas Financiero y de Abastecimientos son el inventario de existencias, la homologación de productos, los mecanismos de adquisición, el cálculo de mermas y la distribución de materiales. Para el sistema de Abastecimientos, la evaluación de existencias y el calculo de mermas representan recursos materiales disponibles para el proceso de insumo-producto institucional; para el sistema financiero significan economías o deseconomías en las correspondientes partidas por objeto del gasto para el ejercicio fiscal corriente.

                                                                      La homologación de productos significa una simplificación para el abastecimiento de repuestos y recambios y, también un menor gasto, derivado de las economías de escala en la adquisición de productos homogéneos. La regulación de las adquisiciones, según su cuantía, origen o naturaleza, por los procedimientos estereotipados del concurso de precios o de la licitación, no solo intentan garantizar la calidad del suministro sino su mínimo costo relativo.

                                                                      En conclusión: la optimización de la ecuación de insumo-producto institucional, examinada desde el miembro e los insumos, exige minimizar su costo en la obtención de un producto dado; el coste minimo es función de los precios de los factores y de la función técnica de rendimiento. El equilibrio de la producción combina el aspecto económico de ingresos, costos y beneficios con el técnico de la productividad de los factores. El sistema financiero enfoca el primer aspecto y los de personal y abastecimientos el segundo; los tres están íntimamente vinculados en la ecuación de insumo-producto institucional.

                                                                      PODERES DEL ESTADO Y ADMINISTRACIÓN FINANCIERA.

                                                                      Ya se mencionó el valor estratégico de un presupuesto programado en la determinación de un equilibrio estable entre los poderes del Estado.

                                                                      El presupuesto funcional está integrado por la suma de programas que recogen los compromisos aceptados por el Gobierno en la provisión de todos los Servicios Generales, Sociales y Económicos, divisibles e indivisibles, públicos puros y mixtos, generados por todas las instituciones públicas sectorializables; así como por todos los programas cuyos productos son de grado n-m en la producción de esos fines últimos.

                                                                      El giro radical con el pasado lo dio la Comisión Hoover de Estados Unidos al declarar que la finalidad del presupuesto radica en determinar las cosas que el gobierno hace más bien que las que el gobierno compra; al cambiar el acento del insumo al producto, el presupuesto dejó de ser una mera lista de gastos e ingresos para convertirse en un plan programado de acción anual.

                                                                      En el sistema tradicional, los fines de la acción pública estaban implícitos; era legitimo suponer que los gastos autorizados al Ministerio de Salud se dedicarían, más o menos imprecisamente, a actividades de medicina preventiva, curativa o sanidad ambiental; el grado de impresión, siempre referido a valores monetarios, dependía de la mayor o menor perfección con que estuvieran establecidos los gastos por su objeto y del grado de potestad reglada o discrecional que se otorgue a la institución para disponer de los ingresos.

                                                                      El impuesto destinado a fines específicos fue un recurso pragmático de los Congresos para garantizar el cumplimiento de ciertos fines institucionales. La consecuencia lógica de esta concepción fue la aprobación legislativa de fondos por instituciones y por objeto del gasto y la división de los ingresos entre los del fondo general del Tesoro y los destinados. Del fondo general, el congreso autorizaba gastos para la adquisición de bienes y servicios específicos por cada una de las instituciones públicas; las autorizaciones eran inflexibles en cuanto a su destino en la adquisición de insumos –remuneraciones personales, viáticos, compra de equipos, de materiales y suministros, construcciones, etc.—y plenamente flexible en cuanto ala posibilidad de su utilización en la producción de unos u otros de los fines institucionales.

                                                                      Un ministerio de Comunicaciones, que recibia apropiaciones en cada una de esas partidas por objeto del gasto, no podía tranferir fondos sin autorización legislativa de una partida de suministros con superávit a una de construcciones que resultase deficitaria; en cambio podía, a su arbitrio, usar los fondos de construcciones en construir centrales telefónicas o telagraficas o edificios para lña administración de correos. Si el Congreso deseaba asegurar la construcción de una central telefónica recurriría a crear un impuesto destinado a su construcción. Los impuestos destinados han sido, así, los deformes antepasados de la actual concepción programática.

                                                                      En el nuevo sistema, el Congreso no apropia los fondos por instituciones, sino por programas con metas especificas. El Ministerio de Comunicaciones puede tener como uno de los fines últimos de su función de línea el reparto y distribución de 200 millones de encomiendas portales al año en todo el territorio nacional; esa es su meta y su producto final. Para ello requiere una red de oficinas de correos, un cuerpo de carteros, vehículos y sacos; esos son sus insumos de ultimo orden, que cuestan al año varios millones de unidades monetarias. La reunion de esos insumos y productos forma el programa presupuestario.

                                                                      Bajo iguales condiciones se pueden definir en ese mismo ministerio programas de servicios telefónicos y telegráficos, cada uno con sus fines ultimos como metas y con sus recursos humanos, materiales y financieros como insumos. Si el ejecutivo considera que el servicio de correos es insuficiente, el ministro de comunicaciones podrá proponer en el anteproyecto de presupuesto la ampliación de la meta a 250 millones de unidades de correspondencia y ello podrá requerir mayor numero de carteros, de vehículos, de sacos o de oficinas de correo y, en consecuencia, mayores gastos. Alternativamente, puede ser el congreso quien, presionado por el electorado, los partidos, o los intereses particulares de los grupos afectados, decida ampliar una meta que el Gobierno consideró suficiente y, al tiempo de la discusión legislativa del presupuesto, ampliará el programa. Los poderes quedan en equilibrio cuando, aprobada la meta, el programa de correos recibe la apropiación de recursos necesaria para adquirir los insumos requeridos.

                                                                      Al ampliarse el mandato se amplían, <<paripassu>>, la provisión de medios y la responsabilidad por su administración eficiente. Quedan en equilibrio cuando el Congreso varia la meta sin variar automáticamente la provisión de todos los medios humanos, materiales y financieros exigidos por las funciones técnicas de producción.

                                                                      EL PRESUPUESTO TRADICIONAL

                                                                      En el presupuesto tradicional, el Congreso discutía, recortaba, aprobaba o ampliaba recursos financieros sin referencia explicita a las funciones técnicas de producción y sin pasar juicio, por tanto sobre el efecto que la modificación de insumos podría tener en la obtención de productos finales. Nada apareja quiza mayor abuso y desequilibrio de poder en el recorte arbitrario de una partida de insumos limitativos de la función de producción para economizar su valor; es conocido el caso de un Congreso que, urgido de hacer economías en el proyecto de presupuesto, decidió suprimir del pliego del Ministerio de Salud Publica las remuneraciones a todo el cuerpo de enfermeras que, por ser personal eventual, podía ser despedido sin indemnización; los efectos sobre la ecuación de equilibrio no tardaron en hacerse sentir: no solo quedo todo el programa paralizado, sino que el falso ahorro presupuestario significo el despilfarro de los demas insumos complementarios que, por falta de aquel quedaron occisos.

                                                                      Esto es, no solo disminuyo el producto al disminuir el número de atenciones hospitalarias, sino que los gastos de mantenimiento de las camas ocupadas, la remuneración de los médicos inactivos y los costo de los productos sanitarios no utilizados generó una capacidad occisa de un costo fiscal varias veces superior al ahorro del sueldo de las enfermeras.

                                                                      En realidad, bajo las condiciones del presupuesto tradicional no podía ser de otra manera; si el mandato no incluía fines últimos explícitos ni análisis de la correspondiente relación insumo-producto, los resultados quedaban librados al azar de una correlación intuitiva mas o menos aproximada, o a la grosera falta de correlación del ejemplo citado.

                                                                      EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

                                                                      El presupuesto por programas introduce una función técnica y, como tal, objetiva, frente a la interacción de las fuerzas de la envolvente macropolitica es posible que las enfermeras eventuales representasen el único insumo no defendido, ni por partidos políticos, ni por grupos de interés, ni por el ordenamiento jurídico, ni siquiera por el propio Ministerio de Salud a la hora de disminuir las asignaciones del pliego presupuestario, pudo moverse la Asociación Médica Nacional para que se mantuviesen intactas las remuneraciones de sus afiliados y las empresas constructoras para que no se excluyesen las partidas de construcción de hospitales; la legislación del servicio civil ampara a todo y sólo el personal permanente, pero no al eventual; sin una relación insumo-producto explícita, la ecuación se rompió por la variable más débil del entorno político-social. Cabría añadir que ni partidos ni grupos asumieron la defensa del producto, porque los enfermos ni están colegiados ni tienen filiaciones políticas como tales.

                                                                      Bajo el nuevo sistema la envolvente macropolítica sigue actuando, por supuesto, con el mismo vigor que antes, pues es una variable exógena; pero el presupuesto programado hace explícitas las consecuencias que sobre la optimización de la relación insumo-producto pueden derivarse de esas influencias del entorno político-social.

                                                                      El nuevo sistema presupuestario ofrece al poder Legislativo una coordinación mecanicista entre medios y fines; convierte al documento presupuestario en cuadro de insumo-producto de la acción pública. La apropiación de recursos no se hace ya por instituciones, sino por programas. Tradicionalmente, el Ministerio de Comunicaciones sería la unidad de apropiación; ahora el ministerio es un mero receptáculo de tres apropiaciones distintas, una para correos, otra para teléfonos y otra para telégrafos.

                                                                      El programa ha tomado el lugar de la institución como unidad de apropiación. Jurídicamente hay tres mandatos y tres unidades de rendición de cuentas por mandatarios; políticamente tres compromisos del Poder con el grupo social; contablemente, tres centros de contabilidad de caja y costos; económicamente tres unidades de producción y consumo, y en su caso, de formación de capital, sujetas al régimen de prioridad sectorial; administrativamente, tres unidades de gestión institucional. Para el sistema de Planificación, cada programa es un vehículo potencial de ejecución de las metas del plan; para el de Personal, un centro de reclutamiento, asignación, capacitación, promoción y remoción de recursos humanos; para los de Abastecimientos y Construcciones Públicas, el destino de sus suministros muebles e inmuebles; para el re racionalización, el criterio básico de reorganización de los órganos u procesos a su servicio.

                                                                      Al examinar, aprobar o reformar un programa presupuestario y al aprobar la Cuenta General que contiene la acción realizada en el período vencido, el Congreso emite juicio, explícito o implícito, sobre la triple condena del esquema macroadministrativo: instituciones, sectores y sistemas.

                                                                      Con ello cruzamos de nuevo la línea fronteriza entre política y administración.

                                                                      Fuentes:

                                                                      Adaptado por el autor de: Jiménez N., Juan I. Política y Administración. 1970.

                                                                      www.ocepre.gov.ve sitio web de la Oficina Nacional de Presupuesto del la República Bolivariana de Venezuela. Conectado a Internet haga CLIC aquí clic para información detallada en materia presupuestaria al nivel nacional.

                                                                       

                                                                    9. Empréstitos.

                                                                    CAPITULO XII

                                                                    POLITICA FINANCIERA

                                                                    El sistema Financiero como variable independiente de la ecuación de insumo-producto social es extrainstitucional, extrajurídico, macroadministrativo, macroeconómico, estocástico y, en ultimo término, político. Las ciencias sociales los contemplan, por tanto, desde esas mismas perspectivas disciplinarías.

                                                                    El salto de lo micro a lo macro-financiero se realiza con la transformación de los instrumentos de su administración en otros equivalentes al servicio de su política. Las clasificaciones por objeto del gasto y por origen del ingreso, definidas ya como arquetipos del proceso presupuestario y contable, son subsumibles en una clasificación de las cuentas consolidadas del sector público según su significación económica y en la que se apoya el planeamiento, ejecución y control de la política financiera.

                                                                    La contabilidad de valores efectivos, destinada a exigir la responsabilidad institucional de la administración financiera, se transforma en una contabilidad de costos, utilizable como patrón de eficiencia de la acción publica frente a la privada; el presupuesto institucional como mandato se asocia al plan nacional como cálculo técnico; el corto plazo se inserta en el largo plazo; la ecuación de insumo-producto traslada su equilibrio desde el fiel de la balanza institucional al del grupo social; el planeamiento gerencial se conecta con la planificación macro administrativa de sectores y sistemas.

                                                                    Política y administración no son alternativas del análisis, sino complemento recíproco de la apreciación integral del fenómeno sociológico. Política y administración financieras no sólo están divorciadas, sino que necesariamente han de apoyarse recíprocamente. Solo combinando los instrumentos al servicio de una y otra en el tubo de ensayo del análisis teórico-empírico logramos un precipitado estable.

                                                                    Importa entender que la reacción de estos elementos heterogéneos se nos aparece como una ruta aprovechable hacia la meta de la integración de las ciencias sociales. A efectos pragmáticos, la reacción carece de sentido cuando el objeto de cada ciencia particular es proceder a establecer, deductivo o inductivamente, criterios relacionales para acciones sociales específicas e individualizables. La referencia a algunos de los instrumentos financieros bajo examen aclarara esta afirmación.

                                                                    Las transacciones agrupadas, a efectos de administración financiera, entre gastos por su objeto e ingresos por su origen son reclasificadas, según su significación económica, de acuerdo a criterios totalmente ajenos a los que presidieron la estructuración de aquellas. La clasificación económica distribuye el conjunto de gastos e ingreso publico en subconjuntos de clasificación progresiva cuyo valor resulta tan ajeno a la administración institucional como necesario para la política financiera.

                                                                    Dos subconjuntos son especialmente relevantes a este último fin: la distribución entre transacciones corrientes y de capital, de una parte, y la de transacciones efectivas y de transferencia, de la otra. Cada uno de ellos permite derivar magnitudes y saldos de importancia fundamental para orientar la política financiera.

                                                                    La distinción entre transacciones corrientes y de capital se establece en base a la posibilidad de que gastos e ingresos afecten o no el valor patrimonial neto de la unidad que lo realiza, a través de variaciones en sus cuentas de activo y pasivo. El saldo de transacciones corrientes presenta el ahorro del sector o subsector público que se consolida.

                                                                    El total de ahorro público, sumado al generado por los consumidores, las empresas privadas y el saldo en cuenta corriente de la balanza de pagos, determina el total del ahorro nacional; la relación de este total con las previsiones de inversión ponen en marcha todo el proceso de equilibrio o desequilibrio macroeconómico y afecta al nivel del ingreso nacional y del empleo. Como consecuencia la determinación del ahorro del sector publico es un dato indispensable para planear cualquier política financiera activa, tal como fue definida anteriormente.

                                                                    El saldo de las transacciones reales, corrientes y de capital, determinan la inversión o desinversión financiera neta, definida como la diferencia entre los prestamos otorgados por el gobierno menos su reembolso y la contratación de nuevos empréstitos menos la amortización de los existentes. A su vez el saldo de estas transacciones financieras refleja las variaciones en las disponibilidades de Tesorería. La oferta monetaria total, compuesta por el dinero en circulación y los depósitos bancarios, se distribuye entre los saldos de tesorería del sector publico y el dinero en poder del sector privado. Un aumento de los primeros restringe el poder de compra del segundo. De nuevo, la situación de la tesorería publica afecta la distribución de la oferta monetaria y la estabilidad de la economía.

                                                                    El saldo de las transacciones corrientes de transferencia (impuestos directos e indirectos, intereses y dividendos y demás transferencias recibidas del sector privado, menos los pagos de seguridad social, subsidios, subvenciones e intereses pagados) sumado a las rentas procedentes de la propiedad pública y al resultado neto de las actividades empresariales del gobierno determina su ingreso disponible que, sumado al ingreso disponible al sector privado, determina el ingreso nacional disponible para consumo e inversión en la economía.

                                                                    El lector familiarizado con el análisis económico puede añadir aquí cuantas consideraciones considere oportunas en cuanto a la importancia que estos y otros saldos, a demás del significado de las partidas que los integran, tienen para la política financiera. En este contexto, sin embargo, no nos interesa su análisis sino la comparación de su significado y utilización con el que justifica la elaboración de las clasificaciones por objeto de gastos y por origen del ingreso.

                                                                    Las remuneraciones personales son concepto homogéneo para la administración financiera; aparecen, por ello, agrupadas bajo la misma partida genérica. Sin embargo, la remuneración del conserje de un ministerio y la de un obrero constructor de una carretera difieren notablemente desde el punto de vista de la política financiera: en la clasificación económica, la primera es un gasto corriente y la segunda, uno de capital; el primero disminuye el ahorro del gobierno y el segundo no.

                                                                    A los efectos de su planeamiento, formulación, aprobación, ejecución, contabilización y control presupuestario no existe diferencia alguna; tampoco la hay desde el punto de vista de las relaciones jurídicas generadas, ni desde el de la administración de personal. La diferencia es macroeconómica. La nomina de pagos personales puede incluir también bonificaciones por familia, en razón al numero de dependientes a cargo del empleado que, desde el punto de vista administrativo, son homogéneas con las demás remuneraciones personales.

                                                                    Sin embargo, su sentido económico es claramente diferente: las remuneraciones son transacciones sinalagmáticas, que forman parte de la demanda efectiva del gobierno, y las bonificaciones por familia son un subsidio o pago de transferencia que no remunera un servicio, sino que va destinado a aumentar el ingreso real del funcionario como consecuencia de una política de redistribución del ingreso nacional.

                                                                    La administración de los abastecimientos no distingue tampoco, por su destino, los que son simples gastos corrientes de los que entran en la formación bruta de capital: el mantenimiento de vehículos puede encontrarse, respectivamente, en uno u otro caso si estos se destinan al servicio regular de los funcionarios o si se emplean en trasladar trabajadores a una represa en construcción. Incluso similares construcciones permanentes, que desde cualquier punto de vista administrativo son perfectamente homogéneas –verbigracia, construcciones por el Ministerio de Defensa de un cuartel del ejercito o de un grupo de vivienda para los militares y sus familias—resultan también reclasificadles como gasto corriente y como formación de capital, respectivamente. El servicio de la deuda publica se administra también como una unidad; sin embargo, la diferencia entre pagos de intereses y amortización del principal corresponde también a la distribución entre gastos corrientes y de capital.

                                                                    Por el contrario, para administración financiera, la diferencia entre ingresos procedentes de impuestos a la producción y al consumo y de los monopolios fiscales es radical: los primeros se recaudan coactivamente y los segundos proceden de compras voluntarias de los clientes. Para el derecho, los primeros se originan en la capacidad de imponer tributos que acompaña a la soberanía del Estado y lo segundo, en un simple contrato.

                                                                    Todo el proceso de administración tributaria –determinación de los sujetos activo y pasivo, de la base imponible, de los tipos impositivos, de las cuotas, régimen de exoneraciones, recargos, recaudación, sanción, etc.—esta absolutamente separado del proceso de venta de bienes y servicios por una empresa publica: su punto de confluencia no llega hasta que ambos tipos de ingresos entran en tesorería. Sin embargo, desde el punto de vista de su significación económica se trata de idénticos ingresos, porque ambos producen el mismo efecto en la economía, es lo mismo, como ya se reseño, imponer un tributo a la empresa privada productora de un bien o servicio que producirlo directamente en régimen de empresa publica monopolista a un precio que exeda del coste medio por el mismo valor del tributo.

                                                                    De igual manera, las contribuciones publicas afectan distintas partidas de la clasificación por objeto del gasto, según se realicen por construcción directa o por contrato; en el primer caso, la entidad constructora diluye el costo de la obra a lo largo de partidas tan heterogéneas que pueden alcanzar a todos las genéricas: habrá remuneraciones personales, materiales y suministros, compra de equipos y tal vez hasta pagos financieros por empréstitos recibidos para su construcción; en el segundo, el importe total de la obra aparecerá bajo una sola partida (la 3.X del ejemplo anterior) la administración de una y otra será totalmente distinta en cuanto al tipo de actividades a realizarse por la institución; los problemas jurídicos implicados serán distintos también. En cambio, desde el punto de vista de la clasificación económica no hay ninguna diferencia: en ambos casos se trata de una inversión real directa o formación bruta de capital.

                                                                    La administración financiera se controla por un juego de cuentas de valores efectivos. Para exigir responsabilidad `por el manejo de los fondos fiscales, arquear las cuentas, conocer la disponibilidad de cada partida en cada momento del proceso de ejecución presupuestaria y determinar los saldos del ejercicio fiscal basta registrar todas y solas las transacciones que presentan movimientos de fondos en valores actuales o devengados.

                                                                    Desde este punto de vista las partida de depreciación, de servicio gratuito presentados o recibidos por la institución o de uso del capital propio no tiene valor contable, a menos que generen traspasos de recursos a fondos especiales administrados separadamente. En cambio, desde el punto de vista de la política financiera, esas imputaciones de gasto e ingresos son imprescindibles si se desea llegar a conocer el costo unitario de los bienes y servicios producidos por la entidad.

                                                                    Un servicio de correos que despacha sin estampillas la correspondencia del gobierno o un servicio de teléfonos públicos que no cobra las llamadas de las oficinas gubernamentales tiene que imputar esos valores cono ingresos si se desea conocer su costo de producción o discutir las ventajas o inconvenientes de mantener el servicio en régimen de empresa publica o de entregarlo a actividad privada. Sin estimar esos valores no puede obtenerse como saldo de las transacciones publicas corrientes la partida de ahorro, bruto y neto, del gobierno.

                                                                    En el caso de las empresas publicas al menos, esas imputaciones han sido necesarias siempre; pero si se adopta un régimen de presupuesto por programas, la necesidad de conocer el costo unitario del producto final programado exige aplicar análogo sistema de contabilidad de costos a las transacciones de las agencias ejecutoras.

                                                                    Ahora bien, acabamos de hacer referencia a las imputaciones contables; en realidad, la clasificación económica está cuajada de imputaciones, esto es, de asignaciones convencionales de valores que, por no administrarse, no son predecibles con exactitud aritmética, sino estocástica o aproximada. Volviendo a los ejemplos anteriores, las remuneraciones personales en el objeto del gesto tiene una dimensión aritmética exacta; pero cuando se trata de reclasificarlas entre las que pueden considerarse de uso corriente o como formación bruta de capital entraremos en el mundo de las aproximaciones.

                                                                    En particular, la imputación de la remuneración de la mano de obra en la formación de capital supone, tratándose de obras por administración directa –ya que no en las contratadas, cuyo costo es igual a precio pagado—establecer una línea divisoria, más o menos convencional, entre el personal directamente afectado a las construcciones –obreros y capataces—y que en el mayor o menor grado participa en la construcción y que llega, en último término, hasta el ministro que las autoriza, el director que las supervisa o el ingeniero de departamento que las dirige.

                                                                    El entender que sólo es imputable a la formación de capital el costo de la mano de obra directamente afecta a los trabajos, clasificando como gastos corrientes las remuneraciones de los funcionarios superiores cuya actividad se relaciona más o menos directamente y en relación inversa a su jerarquía con las obras de inversión no resuelve el problema, ni en términos prácticos (pues no es posible establecer con precisión el concepto de afectación directa) ni aún teóricos, pues nada impide admitir como formando parte del costo de producción las actividades de quien inciden, como supervisores, gestores o administradores en el proceso productivo.

                                                                    CRITERIOS DE ASIGNACIÓN PRESUPUESTARIA

                                                                    Las técnicas de reclasificación económica han de recurrir entonces a criterios pragmáticos. Las soluciones prácticas pueden consistir en establecer un cierto nivel jerárquico de organización –Direcciones, Departamentos, Divisiones, Secciones de Construcción—por debajo de las cuales las remuneraciones de la mano de obra se imputan a la formación de capital, excluyendo las superiores; o cuando es de temer excesiva arbitrariedad o inconsistencia en la aplicación de este criterio o se trata de reclasificar cuentas de ejercicios cerrados en las que no existen datos que lo posibiliten, puede resultar preferible excluir totalmente el cálculo directo de las remuneraciones personales y agregar a la cifra obtenida de formación de capital por costo de los demás insumos, una imputación global por el importe de aquéllas, determinada empíricamente y que permita estimar una cifra de inversión real razonable correcta, aunque contablemente inexacta.

                                                                    De igual forma, los suministros utilizables en formación bruta de capital se prestan a similares asignaciones arbitrarias. Más polémica aún puede resultar la reclasificación, aceptar por la práctica internacional, de las adquisiciones de activos designados a la defensa nacional como gastos corrientes; la clasificación como gasto corriente, en el Anuario Estadístico de las Naciones Unidas, de la adquisición de un portaviones por un determinado país, originó una reclamación de las autoridades nacionales ante la Secretaría General, por publicar unas cifras de ahorro e inversión pública muy inferiores a las contenidas en los documentos nacionales.

                                                                    Si la construcción de un cuartel se consideró como un gasto corriente y, eventualmente, el Ministerio de la Defensa decidiese acondicionarlo para viviendas, sería preciso cargar a la cuenta de capitas no sólo el valor de la refacción, sino el total de una infraestructura que, por gracia del <<destino>>, se convirtió súbitamente de bien de uso corriente en uso capital.

                                                                    En resumen, la administración financiera exige instrumentos de exactitud contable para ejecutar y controlar el proceso de insumo-producto institucional. La política financiera sólo requiere establecer sus parámetros con un orden de aproximación suficiente como para que el margen de error no altere las apreciaciones. La administración ha de cuadrar al céntimo todas y cada una de sus cuentas; la política se orienta en base a cifras que desprecian los guarismos correspondientes a los cientos, miles o millones de unidades monetarias.

                                                                    Con estas consideraciones sobre el valor y alcance de los instrumentos al servicio de la política financiera continuaremos el análisis de las relaciones más características del sistema con los demás elementos del modelo propuesto.

                                                                    __________________________________________________________________

                                                                    Adaptado por el autor de: Jiménez N., Juan I. Política y Administración. 1970.



                                                                     


                                                                    1. CAPITULO XIII

                                                                      POLITICA FINANCIERA INSTITUCIONAL.

                                                                      En términos financieros, la producción pública de bienes y servicios puede perseguir cuatro fines: financiar al fisco, correr en el mercado la misma suerte de los competidores, satisfacer necesidades preferentes sin costo ni utilidad financiera o satisfacerlas mediante un subsidio al comprador, sea éste un consumidor final o un producto que adquiere la producción pública como insumo de su proceso productivo. Aparecen, en consecuencia, cuatro políticas de precios en orden decreciente, que convencionalmente designaremos como de monopolio fiscal, privados, sociales y subsidiados.

                                                                      LOS PROBLEMAS DE LA PRODUCCIÓN PUBLICA

                                                                      El primero y ultimo caso, como extremos del continuo, ya han sido reiterados: el precio del monopolio fiscal oculta un impuesto indirecto, y el subsidiado, una subvención al comprador. El primer caso se opta por la producción o distribución pública de bienes o servicios suntuarios o nocivos con la finalidad alternativa o complementaria de aumentar el rendimiento fiscal o restringir el consumo, dependiendo de la elasticidad de la demanda.

                                                                      La producción pública en este caso, elimina la posibilidad de traslación del tributo entre oferentes y demandantes que puede operarse gravando la producción privada, al eliminar del mercado la oferta concurrente. El precio subsidiado persigue, por análogo proceso, los efectos contrarios: disminuir el costo o aumentar el consumo global de bienes o servicios básicos o preferentes (para consumo final o para la producción ulterior) de acuerdo a la elasticidad de su demanda, eliminando la incidencia por percusión del subsidio sobre los productos que se derivaría de subvencionar la producción privada de esos bienes o servicios.

                                                                      Las políticas de precios privados y sociales representan situaciones intermedias entre los extremos del continuo. Con la primera se pretende ampliar una oferta total que se considera insuficiente o romper un mercado monopolístico u oligopolístico que no obedece a las razones técnicas de costes decrecientes, sino a situaciones estructurales que la política sectorial puede considerar inaceptables. Se abre entonces la discusión sobre la justificación de una empresa pública trabajando bajo el régimen teórico de la libre concurrencia a largo plazo y obteniendo un beneficio normal que no se justifica ni como impuesto ni como beneficio comercial, sino que aparece como resultante de las fuerzas de mercado. Con la segunda, el gobierno renuncia a ese beneficio normal, limitándose a cubrir el costo de los factores productivos y eliminando así del mercado a los productores a quienes el precio social convierte en extramarginales.

                                                                      Este razonamiento teórico permite contrastar algunos aspectos de interés para nuestro análisis interdisciplinario.

                                                                      En primer lugar resulta válido para la producción pública de todo tipo de bienes y servicios divisibles, sean producidos por agencias o por empresas. Típicamente, la argumentación se aplica a las empresas públicas, pero las tasas percibidas por la prestación de servicios generales, sociales o económicos de las agencias (expedición de certificados, pasaportes, servicios educativos, atenciones sanitarias, alquiler o venta de viviendas, etc.) pueden encontrarse en cualquiera de las cuatro alternativas citadas. Un Ministerio del Interior puede cobrar por la expedición de un pasaporte una cifra muy superior al costo de los bienes y servicios involucrados en su fabricación y tramitación o puede exigir sólo una fracción del mismo.

                                                                      El mantenimiento de escuelas y hospitales públicos puede perseguir, en teoría, un ingreso fiscal neto, por más sorprendente que pudiese resultar tal política en la practica contemporánea. En consecuencia, toda la actividad productora de los sectores mixtos ha de estar presidida por una política explícita o implícita, de precios públicos. Con ello se desdibuja tanto el concepto jurídico de la empresa pública –definida como tal en su instrumento legal de creación— como el económico—haber sido creada con la finalidad primordial de vender bienes y servicios en el mercado. Toda demanda individualizada de un bien o servicio publico exige la preexistencia de precios al respecto, llámense éstos tasas, tarifas, matrículas, derechos, patentes o precios propiamente dichos.

                                                                      En segundo lugar, el resultado comercial de la actividad pública, medido en términos de su beneficio o pérdida neta, resulta condicionado, independientemente, por los dos elementos centrales del sistema financiero: la política y la administración financiera. La política de precios puede perseguir cualquiera de los fines indicados; el que se obtenga o no dependerá del proceso de administración institucional.

                                                                      Entran entonces en juego todos los aspectos relevantes para la microeconomía y la micro administración del efectivo, de las cuentas por pagar, de los inventarios y del capital fijo; El análisis del balance y estados financieros; el pronóstico de las necesidades futuras de fondos; la preparación y evaluación de proyectos de inversión según los criterios de la relación costo-beneficio; Las relaciones industriales y públicas; los análisis y proyecciones de mercado; los canales de distribución; ,la investigación y desarrollo de nuevos productos, y, en fin, todas las técnicas propias de la administración de negocios que resulten aplicables al tipo de producto o entidad productora, según criterios de máxima eficiencia institucional. La diferencia radical entre la producción publica y privada hay que centrarla sólo en la política, y no en la administración.

                                                                      Las políticas de precios, de personal o de suministros que se desvían de los criterios privados de maximización de utilidades no son sino restricciones exógenas al proceso de administración institucional, para el cual sigue siendo valida la finalidad de maximizar su ecuación bajo cualesquiera restricciones impuestas.

                                                                      BENEFICIOS COMERCIALES: El ERROR FILOSOFICO

                                                                      DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA

                                                                      Nuevamente, aquí el análisis se distancia de los registros empíricos: con frecuencia se juzga la eficiencia de la producción pública en términos de su resultado comercial, sin referencia a las políticas de precios ó de insumos involucradas. Las prácticas administrativas coadyuvan a la confusión cada vez que esas políticas quedan obscurecidas por falta de definición explícita o por definiciones contradictorias. En buen número de países, los gobiernos entran en el proceso productivo sin referencia consistente a la política de precios perseguida.

                                                                      A falta de tal política, el administrador puede tratar de maximizar beneficios aplicando los precios que técnicamente resulten oportunos al efecto; o puede imputar las fallas de su administración a precios hipotéticamente subsidiados cuando, como ocurre frecuentemente en la práctica, la contabilidad de las empresas públicas no se aplica consistentemente según criterios comerciales. El gerente de una empresa publica productora de fertilizantes en un país en que el producto no tiene posibilidades de competencia privada se enorgullece, en una reciente memoria anual, de haber logrado excelentes beneficios comerciales.

                                                                      Debido a la falta de una política explicita de precios por parte del gobierno, puede dudarse, en términos macroeconómicos, de la conveniencia de este beneficio, logrado a través de precios monopolísticos, en un país de escasa productividad agraria y alta proporción de población agrícola y donde el fertilizante barato resulta condición indispensable del desarrollo sectorial. Es muy posible que, revisada la política de precios, pareciese oportuno renunciar a ese beneficio e incluso incurrir en pérdidas comerciales por el importe del subsidio a otorgarse a los agricultores.

                                                                      En tal caso la empresa no resultaría mejor o peor administrada por arrojar beneficios o pérdidas, sino sólo por su adhesión o no a las prácticas micro administrativas de maximización de un producto bajo restricciones políticas de precios.

                                                                      En otras ocasiones, la inconsistencia en la política de precios arranca de la misma ley de creación de la entidad productora. El artículo primero de una ley que crea una empresa de transportes urbanos en una metrópoli latinoamericana establece como su finalidad el proveer un medio de transporte urbano <<a precios accesibles para los estratos de población de menores recursos>>, con lo que la intención legislativa parece ser la de fijar un precio subsidiado. Sin embargo, en un articulo posterior se establece que <<los beneficios a obtenerse de la explotación del servicio se destinarán a la expansión progresiva de la empresa y el remanente se considerará ingreso propio del municipio>>, con lo que parece anularse toda posibilidad de subsidio y convertirse en un precio privado o monopolístico. Una ley diseñada en forma tan contradictoria en cuanto a su política de precios no puede tener sino un doble resultado: dejar manos libres a la gerencia para fijar la política de precios que considere oportuna en términos de rendimiento institucional o, lo que aún es más grave ocultar el verdadero significado de la actividad: En ausencia de una auditoria externa integral de sus actividades auxiliares y de línea, de las que raramente se practican en la mayor parte de los países contemporáneos, no puede afirmarse si las pérdidas o ganancias responden a políticas de precios subsidiados o monopolísticos o a la peor o mejor administración institucional. El gerente queda en libertad de fijar conjuntamente los fines y los medios; es decir, de hacer su propia –buena o mala—política y administración.

                                                                      Desde el punto de vista del análisis financiero, la institución productora de bienes o servicios se vincula con los sectores y sistemas administrativos en la forma ya señalada. La administración financiera, a cargo de las correspondientes oficinas auxiliares, se relaciona con las oficinas auxiliares de los demás sistemas para planear y racionalizar la provisión de recursos y la adquisición de insumos de último orden; pero al mismo tiempo los resultados financieros de la explotación quedan condicionados por una política de precios que, a diferencia de la producción privada, nada tiene que ver con la administración institucional, sino que viene formulada, impuesta o recomendada desde los niveles superiores de la autoridad sectorial o de la envolvente macropolítica.

                                                                      Una institución que obtiene beneficios comerciales habiendo sido creada para subsidiar al consumidor viola los postulados esenciales de su existencia en la misma medida que la que incurre en pérdidas debiendo producir beneficios. Supone una inconsistencia analítica el pasar juicio –político, económico o administrativo—sobre la eficiencia o ineficiencia de las empresas públicas basándose solamente en sus repercusiones sobre el presupuesto nacional.

                                                                      Solo después de haber discriminado la política de precios que justifica la existencia de cada una es posible comparar los resultados comerciales con los esperados y juzgar entonces sobre la eficiencia del proceso gerencial.

                                                                      En tercer lugar y como consecuencia de lo anterior, las fronteras entre la empresa publica y la privada pueden desdibujarse por una doble razón:

                                                                      a) Por la inexistencia de una política explícita de precios públicos que abandone su fijación a la administración institucional; en tal caso, y de acuerdo a las condiciones del mercado, el gerente público puede fijar los precios de mayor rendimiento institucional según los mismos criterios que lo hace la empresa privada.

                                                                      b) Por la toma de conciencia de la empresa privada de obligaciones sociales que van más allá de las legales, a favor de grupos de interés distintos de los representados por los dueños del capital. Esta toma de conciencia, definida modernamente como <<responsabilidad social de la empresa privada>>, puede alcanzar las mismas áreas de acción social perseguidas por la empresa pública; además de retribuir adecuadamente a sus accionistas (gobierno o particulares), puede reconocer su responsabilidad frente a todos los grupos de interés directamente relacionados con la actividad empresarial –trabajadores, empleados y clientes--, sirviendo sus intereses por encima de los exigidos en las regulaciones vigentes, e incluso frente a los demás grupos de interés indirecto o externo al contorno de la empresa que se subsumen en el cuerpo social y que forman su ecología, según modelos de responsabilidad social diseñados por la literatura contemporánea.

                                                                      El análisis interdisciplinario tiene así la propiedad de derrumbar fronteras de solidez comprobada bajo el enfoque de las ciencias particulares. Al combinar las variables involucradas en la política y la administración financiera pierden validez las distinciones jurídicas y económicas entre agencia y empresa pública y privada. El análisis interdisciplinario no confronta situaciones binarias sino en los extremos del continuo <<utilidad-desutilidad social de la acción institucional>>; la realidad, fluida y contingente, se escalona a lo largo de innumerables puntos intermedios, donde toda la producción pública no tiene por qué estar mas cerca de uno de los extremos de toda la producción privada.

                                                                      Una empresa privada, trabajando en régimen de libre concurrencia, administrada según las propias normas del rendimiento productivo, que satisface necesidades preferentes, que no produce deseconomías externas o costos sociales asociados con la extinción de recursos naturales, la contaminación desleal o la obsolescencia planeada, habrá de situarse mucho más próxima al extremo de la utilidad social del continuo que una empresa o agencia pública con una incoherente política de tasa, tarifas o precios y una administración ineficiente. La recíproca es, por supuesto, igualmente cierta.

                                                                      Al nivel institucional, política y administración financiera se combina para sustentar juicios de valor interdisciplinario sobre la oportunidad o no de la producción pública en cada sector en particular, con cada particular política de precios, con cada particular carga positiva o negativa de beneficios o costes sociales y con todas las particulares restricciones que a la maximización de la relación costo-beneficio de mercado impongan la envolvente macropolítica y la ecología social.

                                                                      POLÍTICA FINANCIERA SECTORIAL.

                                                                      El sistema financiero enlaza con los sectores a través de un doble proceso de desconsolidación: el sector se descompone en programas sectoriales, y cada uno de estos, en programas presupuestarios.

                                                                      Un programa sectorial puede entenderse como un esfuerzo integrado y coherente para lograr, a nivel nacional, fines últimos, definibles y evaluables: El plan sectorial de transportes puede incluir un programa nacional de carreteras que, incluyendo las carreteras troncales construidas por el propio ministerio, las vías estratégicas que construye el Ministerio de Defensa, las construidas por las provincias y corporaciones regionales de desarrollo, los caminos vecinales de las municipalidades y las autopistas de peaje explotadas por las empresas privadas, constituya una red integrada de comunicaciones terrestres capaz de enlazar entre sí todos los centros poblados, urbanos y rurales.

                                                                      La acción publica agrupada en programas sectoriales.

                                                                      Un Plan de Turismo puede incluir programas de reconstrucción y mantenimiento de lugares históricos, de clasificación, categorización y control de precios de la hostelería privada, de información turística en el país y en el exterior, de fomento a la construcción privada de hoteles y paradores turísticos y de construcción de una red hotelera pública. Todos estos programas suponen elementos definidos de actividad con medios y fines propios, aglutinados bajo los mismos objetos de la política sectorial: fomentar el turismo extranjero como ingreso de la balanza de pagos o facilitar el conocimiento del país a los propios nacionales.

                                                                      Entre esos cinco programas se tipifican las posibilidades de intervención pública ya recopiladas: reguladoras, promotoras y productoras, y las dos modalidades de intervención, financiera y no financiera. Es fácil identificar cuales de los medios utilizables al servicio de cada programa pueden caer bajo la jurisdicción propia del ministerio de Turismo y cuáles quieren la participación (política pasiva) del Ministerio de Hacienda. Igualmente puede imaginarse la distribución de cada uno de esos programas entre los distintos niveles de gobierno o entre el Ministerio de Turismo y las entidades descentralizadas del sector.

                                                                      Pueden establecerse pautas financieras en cuanto a la política de precios de los hoteles públicos y compararlas con la solución alternativa de subsidiar a la industria hotelera; o entre los costos y beneficios de la construcción de los hoteles públicos y la alternativa de subsidiar la construcción privada. Puede relacionarse el resultado final esperado de cada programa con los insumos humanos, materiales y financieros requeridos. Pueden en fin aplicarse todas las consideraciones relevantes del análisis general realizado anteriormente, sin olvidar la participación que corresponde al Congreso en la decisión de los fines y la provisión de los medios, y la presión que en sentido contrario pueden ejercer grupos de interés antagónico en relación con la industria turística y hotelera.

                                                                      El lector puede ejercitar su paciencia haciendo intervenir aquí todas las variables del modelo para concebir el ámbito, alcances, prioridades y costos de oportunidad de cada uno de los programas y los efectos políticos, jurídicos, económicos y administrativos que se seguirían en cada caso. Llegaría así a formular una especie de sistema de equilibrio general con un número apreciable de ecuaciones que, desafortunadamente, ningún computador electrónico podría resolver; aún no se han inventado máquinas capaces de ordenar los valores interdisciplinarios de las ciencias sociales.

                                                                      Examen del concepto mismo y características de los cinco programas.

                                                                      Además de estar unidos por el común denominador de ser agrupables bajo una misma política sectorial, es decir, servir los mismos fines últimos exigidos por la comunidad (desarrollo del turismo exterior e interior), cada uno de ellos tiene unos fines o metas programáticos propios, que son homogéneos entre sí.

                                                                      En un caso, la finalidad del programa viene expresada por la reconstrucción de los monumentos históricos del país; el carácter de elemento histórico es el elemento de homogeneidad. Poco importa que se trate de reconstruir iglesias, plazas, castillos o museos; aunque en términos de administración institucional, reconstruir un castillo no es igual a reconstruir una plaza, desde el punto de vista de la finalidad perseguida por el programa son homogéneos, por ser todos ellos monumentos históricos que el turista puede tener interés en visitar. En el programa de fomento a la construcción hotelera, la homogeneidad del resultado puede venir dada por él numero de camas instaladas o de habitaciones o metros cuadrados de construcción: el gobierno puede subsidiar en razón a cualquiera de esos criterios y así sucesivamente.

                                                                      El sector del Turismo puede presentar en el país un cuadro institucional mas o menos complejo. El centro generador de la política sectorial puede ser un ministro del ramo, con su ministerio, o puede ser función atribuida a un ministro de Fomento, de Comercio o del Interior y administrado a través de una Dirección General o Departamento de Turismo existente en esos portafolios. Supondremos aquí que el turismo reviste en el país importancia suficiente como para que la política turística cobre vida propia y, en consecuencia partiremos de la existencia de un ministerio del ramo.

                                                                      Puede existir también un Banco público encargado de dar préstamos a la construcción de hoteles; puede haber juntas locales de promoción turística como órganos integrados o descentralizados de las municipalidades o distritos territoriales; una junta central de conservación del patrimonio artístico nacional puede estar encargada de calificar como monumentos nacionales las reliquias históricas que lo ameriten y de asegurar su conservación y reconstrucción; el ministerio de Turismo puede tener sus propias oficinas de información en el exterior o la información puede quedar a cargo de los consulados dependientes del Ministerio de Relaciones Exteriores; puede haber una corporación hotelera constituida como empresa pública independiente y encargada de construir, comprar, vender y administrar (con beneficio o con pérdidas, de acuerdo a la política de precios fijada) los hoteles públicos; puede haber organizaciones privadas interesadas en conservar o revivir el folklore nacional que reciban apoyo financiero o asesoría técnica de los Ministerios de Turismo y de Educación, y otros órganos más, centralizados o descentralizados a cualquier nivel de gobierno, cuyas actividades tienen que ver con cualquiera de esos programas nacionales incluidos en el plan turístico nacional.

                                                                      ADMINISTRACION DE LAS METAS DEL PROGRAMA NACIONAL

                                                                      El segundo proceso de clasificación supone entonces distribuir las metas del programa nacional entre los programas institucionales que lo cumplen. Por ejemplo, el programa nacional de reconstrucción y conservación de lugares de interés turístico puede ejecutarse simultáneamente por el propio Ministerio de Turismo, encargado de la reconstrucción de iglesia y castillos; el de educación, que administra los museos; el de Defensa, que corre a cargo de preservar los escenarios naturales de una batalla famosa, y la municipalidad, encargada de conservar una plaza medieval, un puente romano o de mantener el diseño y estructura original de una ciudad histórica. El programa de clasificación y regulación de precios de los establecimientos hoteleros puede estar íntegramente a cargo del ministerio; el de fomento a la construcción hotelera puede estar repartido entre el ministerio que subvenciona y el Banco que concede los préstamos, etc.

                                                                      Así resulta que una entidad pública sectorializable puede agrupar su función de línea de acuerdo a programas institucionales destinados a cumplir, en todo o en parte, un programa sectorial de ámbito nacional. Los programas institucionales pueden pertenecer todos al mismo sector, como podría ser el caso de los desarrollados por el Ministerio de Turismo, o uno a un sector y otros a otro distinto, como en el Ministerio de Defensa, que además de los programas castrenses, puede desarrollar el recién citado a favor del turismo a los anteriormente referidos de alfabetización de los soldados (Educación), construcción y mantenimiento de carreteras (Transporte), viviendas y hospitales, etc.

                                                                      Cuando a cada uno de estos programas se le asignan metas a realizarse durante el ejercicio fiscal, refiriendo a ese producto los insumos humanos, materiales y financieros requeridos, aparece el programa presupuestario como parte del sistema financiero. El presupuesto por programas se convierte entonces en el engranaje de sectores y sistemas a nivel institucional, es decir, el catalizador de todas las interacciones producidas en el eje tridimensional del análisis político-administrativo. Pero por el momento nos referimos solamente a la doble dimensión sectorial-institucional.

                                                                      Obsérvese que el programa presupuestario es institucional, porque sólo las instituciones administran la acción publica y, como tal resulta micro administrativo y gerencial. Pero, además, sus metas son encasillables dentro del ámbito de un sector político, macroadministrativo y gobernable por una política de integración coherente de medios y fines públicos.

                                                                      El programa presupuestario nace a la vida administrativa engendrado por una decisión gerencial; a la hora de programar sus actividades para el próximo ejercicio fiscal, un consejo municipal decide agruparlas en, por ejemplo, nueve programas de línea (además de los que puedan existir para incluir a las actividades que no son de línea y que se recogen en programas residuales de dirección y administración): limpieza municipal, inspección de mercados y alimentos, policía urbana y control de tránsito, transporte urbano y control de espectáculos públicos, registro civil, beneficencia, alumbrado y conservación de las plazas y lugares históricos. Cada uno de esos programas puede considerarse formando parte de una distinta actividad sectorial y él último de ellos puede formar parte del correspondiente programa nacional de turismo.

                                                                      Sin embargo la decisión de establecerlo como programa separado en el presupuesto municipal y asignarle metas cuantificadas o cualificadas, no compete al Ministerio de Turismo, sino al alcalde o al consejo municipal. De igual forma, la decisión de identificar como programa presupuestario el otorgamiento de créditos a la industria hotelera corresponde al directorio del Banco que los administra y no al ministro de Turismo en cuanto tal, sino sólo en cuanto pueda ejercer algún grado de control administrativo sobre los miembros del directorio.

                                                                      Lo que sí está, desde luego, en manos de ese ministro es identificar como programas presupuestarios de su Ministerio los de regulación de la industria hotelera, de reconstrucción de lugares históricos y de información turística, puesto que todos ellos van a ser por él administrados. Si todas las entidades públicas que desarrollan programas turísticos están dispuestas a llevar su propio presupuesto las metas programáticas que, en conjunto, integran la ejecución de la política sectorial, ésta podrá cumplirse; en otro caso su ejecución quedará amputada, mermada o caricaturizada con relación a la formulada por la autoridad política del sector.

                                                                      El grado de descentralización, política o administrativa, y el de dispersión sectorial de la actividad institucional condiciona, como ya se indicó, el grado de ejecución de una política destinada a maximizar la relación insumo-producto en el ámbito sectorial.

                                                                      __________________________________________________________________

                                                                      Adaptado por el autor de: Jiménez N., Juan I. Política y Administración. 1970.

                                                                      CAPITULO XIV

                                                                      LA INVERSION INTERNACIONAL Y SU TRATAMIENTO FISCAL

                                                                      DIFERENCIAS FISCALES

                                                                      La decisión de realizar una inversión en un país determinado va a tomar en consideración la rentabilidad bruta antes de impuesto proyectada para la inversión, así como la rentabilidad neta después de impuestos.

                                                                      Todo inversionista, desde un punto de vista financiero, busca maximizar la utilidad neta después de impuesto sobre la renta. Si la función que busca maximizar el inversionista es la utilidad neta después de impuesto sobre la renta, es evidente que en una decisión de inversión internacional, el inversionista debe analizar las diferencias que existen entre el régimen fiscal en su país en relación al régimen fiscal del país en donde realiza la inversión.

                                                                      El análisis de diferencias fiscales fundamentalmente considera:

                                                                      a) Diferencia de cargos fiscales entre el país donde está domiciliado el inversionista y el país receptor de la inversión.

                                                                      b) Diferencia fiscal entre dos o más países diferentes donde se puede realizar la inversión. La inversión se realizará en el país que tenga la carga fiscal inferior, respondiendo que los otros riesgos sean idénticos.

                                                                      Cargas fiscales que se analizan en una inversión internacional:

                                                                      1.- I.S.L.R. aplicable a la Unidad Neta de la empresa receptora de la inversión.

                                                                      2.- Impuesto aplicable a las remisiones por concepto de dividendos pagados por la empresa receptora de la inversión a sus accionistas extranjeros.

                                                                      3.- Capacidad de tomar un crédito fiscal por impuestos pagados en el país receptor de la inversión.

                                                                      4.- Impuestos aplicables a otros flujos de fondos que genera la inversión.

                                                                      TRASLACION FISCAL

                                                                      Luego de determinar las diferencias de las cargas fiscales, una empresa puede tomar una decisión de traslación de sus utilidades brutas al país donde exista la carga fiscal inferior. Esta decisión de traslación de ingresos brutos al país de menor carga fiscal es lo que se denomina una decisión de domiciliación de ingresos, o sea, la empresa domicilia el ingreso bruto gravable en la jurisdicción que tenga la carga fiscal inferior, de modo que el ingreso neto disponible al accionista, después de impuesto sobre la renta sea mayor.

                                                                      Introducción al Concepto de Territorialidad del Impuesto.

                                                                      El concepto territorial se aplica tanto a los ingresos como a los gastos:

                                                                      La territorialidad del ingreso determina en qué territorio se generó el ingreso y lo grava en ese territorio.

                                                                      La territorialidad del gasto consiste en identificar el territorio donde se realizó un gasto necesario para producir una renta y permitir que sea deducido como un gasto necesario para determinar el ingreso gravable –territorial—de la empresa.

                                                                      Aplicación de la Territorialidad.

                                                                      Los principios mas comúnmente usados para aplicar territorialidad y residencia como fundamento de la obligación de pagar impuestos, se puede resumir como sigue

                                                                      a). La mayoría de los países del mundo aplican el fundamento territorial para gravar un ingreso. La territorialidad se usa para gravar los ingresos territoriales de personas naturales (individuos) así como personas jurídicas (sociedades anónimas, etc.), generados en el territorio. El concepto de coordinación fiscal internacional prácticamente obliga a este resultado.

                                                                      Bajo un principio de coordinación y equidad fiscal internacional, se acepta que el país en el cual se genera el ingreso (denominado país de la "fuente del ingreso") tiene el derecho de establecer el primer gravamen (impuesto) sobre todos los ingresos generados en su territorio. De lo cual el ingreso generado en Venezuela (o sea, de "fuente venezolana") se grava primero en Venezuela; el producido en Colombia se grava en Colombia, el producido en el Ecuador se grava en el Ecuador.

                                                                      b). La mayoría de los países del mundo no gravan los ingresos no territoriales de sus ciudadanos (personas naturales). Así, por ejemplo, Venezuela no grava los ingresos que gana un venezolano en Francia. Una excepción importante es el caso de los Estados Unidos de América que si grava los ingresos de sus ciudadanos en ultramar.

                                                                      c). La mayoría de los países del mundo gravan los ingresos no territoriales de las sociedades no domiciliadas y constituidas en el país. Este es un segundo gravamen que se aplica normalmente sobre el ingreso neto, después de tomar el impuesto –territorial—en el país de la fuente del ingreso.

                                                                      FIGURA XIV-1

                                                                      FLUJO DE DOBLE TRIBUTACIÓN JURIDICA

                                                                      FUENTE: Rodner, James. La inversión internacional en países en desarrollo. 1993

                                                                      FIGURA XIV.2

                                                                      LA DOBLE TRIBUTACIÓN ECONÓMICA

                                                                      (INTERSECCIÓN DE TERRITORIALIDAD)

                                                                      FUENTE: Rodner, James. La inversión internacional en países en desarrollo. 1993

                                                                      Respecto a la intersección de la territorialidad se observa:

                                                                      La intersección es la excepción y no la regla.

                                                                      La mayoría de los sistemas tributarios en el mundo están estructurados de manera de evitar la intersección tributaria.

                                                                      La intersección tributaria es diferente que el problema de la doble tributación jurídica. En la doble tributación jurídica, el ingreso es claramente un ingreso territorial de un país, no hay intersección entre la definición de territorialidad en el país A en el país B. Sin embargo una vez que el país B carga un tributo (en la figura XI-1se da un ejemplo de doble tributación jurídica) sobre el ingreso y el inversionista repatría el ingreso. Éste está sujeto de nuevo a un tributo en el país A. En la doble tributación económica (figura XI-2) o intersección de territorialidad, ambos países A y B, consideran que tienen el derecho de gravamen sobre el ingreso.

                                                                      Existe tratados internacionales que van dirigidos a evitar la doble tributación económica. En la mayoría de los casos, cuando hay actividades que están conexas con dos países diferentes, los países convienen en tributar o dividir la tributación entre ambos.

                                                                      En muchos países, como el caso de Venezuela, los casos típicos de doble tributación económica se resuelven mediante un gravamen sobre el ingreso bruto.

                                                                      En Venezuela, específicamente la Ley de Impuesto Sobre la Renta prevé, entre otros, los casos de doble tributación previstos en la la Ley de Impuesto Sobre la Renta que esté vigente.

                                                                      FIGURA XIV-3

                                                                      ETAPAS EN UNA INVERSION

                                                                      FUENTE: Rodner, James. La inversión internacional en países en desarrollo. 1993

                                                                      TABLA XIV-1. .ETAPAS DE LA TRIBUTACION DE UNA INVERSIÓN INTERNACIONAL Y ESTRATEGIAS PARA ALIVIAR LA CARGA FISCAL.

                                                                      Etapas

                                                                      Hecho imponible

                                                                      Tipo de impuesto

                                                                      País donde se grava

                                                                      1ª. Etapa

                                                                      (La inversión)

                                                                      Aporte de activos por encima de su valor libros.

                                                                      Utilidad en el aporte de activo.

                                                                      Donde está ubicado el activo(normalmente, domicilio del inversionista).

                                                                      Transferencia de dinero.

                                                                      A la exportación de capital.

                                                                      Domicilio del inversionista.

                                                                      Emisión de acciones con prima.

                                                                       

                                                                      Utilidad en la suscripción de capital.

                                                                      País receptor.

                                                                      Suscripción de capital.

                                                                      Derechos de registros de la inversión.

                                                                      País receptor.

                                                                      2ª. Etapa

                                                                      (Generación de ingreso)

                                                                      Utilidades netas en operaciones

                                                                      Transfiere utilidades (ejemplo, paga dividendo).

                                                                      Sobre la renta

                                                                       

                                                                      Retención sobre remesas al extranjero.

                                                                      País receptor.

                                                                       

                                                                      País receptor.

                                                                      3ª. Etapa

                                                                      (Ingresos del Inversionista

                                                                      Recibe utilidades (dividendos; ganancias en venta de acciones; intereses, regalías).

                                                                      Sobre la renta por ingresos de ultramar

                                                                      Domicilio del inversionista.

                                                                      FUENTE: Rodner, James. La inversión internacional en países en desarrollo. 1993

                                                                      Las distintas estrategias que pueden utilizar las empresas internacionales para los efectos de disminuir la incidencia de la carga fiscal incluyen, entre otras, las siguientes (lista tomada, en parte, de Crawford, International Tax Planning):

                                                                      a) Escogencia de los países receptores de inversión, donde existan convenios para los efectos de evitar o disminuir la doble tributación. Esta estrategia evita que se produzca doble tributación económica

                                                                      b) La escogencia de países receptores de inversión que tienen una tasa baja de impuesto sobre la renta

                                                                    2. Escogencia de la estructura jurídica que se utiliza para los efectos de establecer una operación en ultramar. Normalmente como vimos, las operaciones en ultramar se realizan a través del establecimiento de una subsidiaria o a través del uso de una sucursal. Una subsidiaria constituye una empresa separada de la casa matriz desde un punto de vista jurídico, así como desde el punto de vista financiero, aun cuando se haga consolidaciones de balance. Una forma distinta de operar en ultramar es a través de sucursales. La escogencia de una u otra forma de operar dependerá de los efectos fiscales de una u otra forma.

                                                                      e) Mecanismos para posponer la incidencia de impuestos sobre dividendos y demás impuestos sobre utilidades en ultramar.

                                                                      1. Estrategia para los efectos de tener disponibilidad de fondos, sin efectos fiscales inmediatos.

                                                                      Las estrategias de fondo incluyen políticas respecto a préstamos de la subsidiaria a la casa matriz, préstamos a empresas hermanas y otras formas de transferir fondos al accionista sin que ello lo aplique al pago de impuesto.

                                                                      Reglas para definir los ingresos y gastos territoriales.

                                                                      Algunas reglas importantes en relación a la territorialidad incluyen:

                                                                      a) Territorialidad se refiere a una actividad económica productiva no pasiva. Normalmente el impuesto sobre la renta de un país grava las actividades económicas que requieren esfuerzos realizados en el país donde supuestamente se está realizando la actividad.

                                                                      b) Existen ciertas actividades económicas que evidentemente se realizan en más de un país. Por ejemplo, como ya mencionamos, el transporte internacional. Estas actividades tienen que ser materia de normas fiscales especiales o de tratados internacionales.

                                                                      c) El concepto de territorialidad se usa tanto para la determinación del ingreso gravable como para la determinación de los gastos deducibles. En algunos países como en Venezuela, no se permite la deducción de gasto realizados en el extranjero, excepto aquellos expresamente previstos en la ley (ver infra Sección C). En un sentido contrario, la Convención Modelo OCDE establece que en la determinación de utilidades se permitirá, como deducciones, los gastos incurridos tanto en el estado donde está establecida la empresa o fuera de él.

                                                                      El uso de la retención en la fuente.

                                                                      Los impuestos típicos de retención para las operaciones internacionales, incluyen:

                                                                      a) La retención sobre dividendos pagados a inversionistas extranjeros.

                                                                      b) La retención aplicable sobre intereses pagados a bancos o instituciones financieras extranjeras que estén otorgando préstamos a empresas que estén ubicadas en el país.

                                                                      c) Las retenciones aplicables a los pagos de tecnología, servicio tecnológico y otras formas de servicios prestados por extranjeros a favor de empresas operando en el país (sobre la mecánica de la aplicación de los impuestos de retención sobre pagos de tecnología, ver infra Sección C).

                                                                      CUADRO XIV.4

                                                                      RETENCION EN LA FUENTE

                                                                      FUENTE: Rodner, James. La inversión internacional en países en desarrollo. 1993

                                                                      Moneda fiscal.

                                                                      Uno de los problemas fundamentales para la determinación de la pérdida cambiaria, es la definición de la moneda contable contra la cual se van a medir las fluctuaciones de cambio. Normalmente, la moneda contable corresponde a la moneda del país donde está domiciliada la empresa. La empresa conserva como moneda, para su contabilidad, la moneda del país donde se ha constituido la compañía, tiene ubicada su sede principal y la cual corresponde a la moneda de curso legal en el país donde debe presentar la declaración del inversionista internacional. En Venezuela, por ejemplo, la moneda fiscal es idéntica a la moneda contable y es el bolívar venezolano. Las empresas que operan en Venezuela deben conservar su contabilidad en bolívares.

                                                                      Tasa de cambio que se debe utilizar para reportar la utilidad o pérdida cambiaria.

                                                                      a) En el caso de la distribución de utilidades o ganancias, la tasa de cambio a la vista en la fecha de dicha distribución.

                                                                      b) En el caso de una venta realizada o una venta presunta o intercambio de acciones en una corporación extranjera que se trate como un dividendo, la tasa de cambio a la vista a la fecha en la cual el dividendo presunto se debe incluir en los ingresos.

                                                                      c) En el caso de dividendos presuntos o aplicados sobre corporaciones extranjeras controladas por norteamericanos, la tasa de cambio será la tasa promedio de la tasa de cambio durante el año fiscal de la empresa extranjera controlada (sobre el sentido de la presunción de distribución de utilidades de empresas extranjeras controladas,

                                                                      d) En el caso de cualquier otra utilidad se debe utilizar la tasa promedio. Por tasa promedio se entiende el promedio aritmético de la tasa de cambio durante el año fiscal inmediatamente anterior.

                                                                      Moneda bloqueada (restringida).

                                                                      El término "moneda bloqueada" o "moneda restringida" en el derecho fiscal internacional se refiere a utilidades ganadas o generadas en una moneda extranjera cuya transferencia está restringida o limitada de acuerdo con las leyes de un país determinado (definición de moneda bloqueada tomada de las Regulaciones del Código de Renta Interna Norteamericano, (Reg. IRC, Sección 1.964-2.a). el carácter de bloqueado (restringido) se genera por restricciones de tipo monetario cambiario o de otro tipo (reg.. IRC, Sección 1.461-1 (a)4).

                                                                      El uso del precio de transferencia.

                                                                      La práctica de precio de transferencia establece:

                                                                      1. Un precio bajo para la venta de un bien o un servicio cuando se quiere trasladar la utilidad fiscal al adquiriente del bien o servicio.

                                                                      2. Un precio alto para la transferencia del bien o servicio cuando se quiere trasladar la utilidad fiscal al vendedor del bien o servicio.

                                                                      3. La práctica de precio de transferencia solamente se realiza sobre las empresas relacionadas, o sea, empresas que tienen en definitiva una misma estructura accionaria o que pertenecen al mismo accionista (sobre las empresas que utilizan la práctica de precio de transferencia.

                                                                      Formas para evitar la doble tributación del ingreso.

                                                                      a) Reglas relativas al crédito fiscal, o sea, al crédito sobre impuestos pagados en el extranjero.

                                                                      b) Reglas relativas a las deducciones por impuestos pagados en el extranjero (Conversión OCDE).

                                                                      c) Reglas relativas a las exoneraciones de ciertos tipos de ingresos que hayan sido gravados o que serán gravados en otros países.

                                                                      d) Reglas relativas a la distribución de los ingresos fiscales en operaciones que tienen conexión con más de una jurisdicción.

                                                                      e)Los tratados contra la doble tributación.

                                                                      FUENTE: Rodner, James. La inversión internacional en países en desarrollo. 1993

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                                                                      VAN HORNE, J. C. (1.987). Fundamentos de Administración Financiera. Prentice Hall. México.

                                                                      WESTON F. & COPELAND, T. (1993). Finanzas en Administración. 8ª edición. McGraw Hill. México.

                                                                      YUNGANO, A.(1998) Curso de Derecho Civil y Derecho Económico. Ediciones Macchi

                                                                      RECURSOS ELECTRÓNICOS

                                                                      www.onc.gov.ve (2005)Oficina Nacional de Contabilidad. Ministerio de Finanzas. República Bolivariana de Venezuela

                                                                      www.ocepre.gov.ve (2005)Oficina Nacional de Presupuesto. Ministerio de Finanzas. República Bolivariana de Venezuela

                                                                      www.mf.gov.ve (2005) Ministerio de Finanzas de la República Bolivariana de Venezuela

                                                                      www.ciat.org Sitio web del Centro Interimericano de Administraciones Tributarias (CIAT) Cedillo J.J.El procesamiento de las declaraciones tributarias para la detección de errores,inconsistencias y omisiones. SENIAT.Venezuela

                                                                      www.seniat.gov.ve (2005) Sitio web del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT). Conectado a Internet haga clic aquí para mayor información y actualizaciones sobre el sistema tributario venezolano.

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                                                                      LEYES

                                                                      República Bolivariana de Venezuela:

                                                                    3. Mecanismos para poner utilidades que se pueden generar por transferencias a las empresas en ultramar.
                                                                    4. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
                                                                    5. Código Orgánico Tributario
                                                                    • Ley de Alcoholes y Especies Alcohólicas.
                                                                    • Ley de Impuesto al débito bancario
                                                                    • Ley de Impuesto al Valor Agregado
                                                                    • Ley de Impuesto Sobre el Cigarrillo y Manufacturera del Tabaco.
                                                                    • Ley del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) .
                                                                    • Ley Orgánica de Telecomunicaciones
                                                                    • Ley de Impuesto a los Activos Empresariales
                                                                    • Ley del Fondo de Inversiones para la Estabilización Macroeconómica (FIEM)
                                                                    • Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT).
                                                                    • Ley Orgánica de Hacienda Estadal (En Proyecto)
                                                                    • Ley Orgánica de Régimen Municipal

                                                                     

                                                                    DR. RAFAEL BEAUFOND

                                                                    LUGAR DE NACIMIENTO: Pampatar, Estado Nueva Esparta, Venezuela.

                                                                    DIRECCIÓN: Urb. Los Olivos, Calle Palermo Manzana 68, Nº 62

                                                                    rabemar[arroba]hotmail.com,

                                                                    rabemar[arroba]cantv.net

                                                                    EDUCACIÓN: Doctor en Educación, especializaciones en finanzas, política pública, evaluación de programas y proyectos, administración y desarrollo del turismo. (EdD; The George Washington University, USA, 1985); Doctor en Artes en Leyes (Cum Laude) especialización en prácticas comerciales injustas, Rochville University, 2003) Master en Administración de Negocios, especializaciones en finanzas, negocios internacionales y administración pública (MBA; Florida International University, USA, 1977). Licenciado en Administración Comercial (Universidad de Oriente, 1970).


                                                                    Artículo original: Monografías.com

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